推動環(huán)境治理邁向均衡化

黨的十八大以來，國家從統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度，以前所未有的力度推動生態(tài)文明建設(shè)。在此背景下，各地紛紛開啟鐵腕治污模式，并進(jìn)行了高強(qiáng)度的資源投入，一大批難題和“痼疾”得以解決，環(huán)境治理取得了歷史性成就。但我們也需要清醒地看到，生態(tài)破壞和環(huán)境污染形勢依然十分嚴(yán)峻，環(huán)境修復(fù)和生態(tài)質(zhì)量改善依然任重而道遠(yuǎn)。當(dāng)前，環(huán)境治理不僅存在“不充分”問題，而且存在較為嚴(yán)重的“不平衡”問題。這種“不平衡”是一種結(jié)構(gòu)性的矛盾，主要包括兩層含義。一方面，城郊、鄉(xiāng)村和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公眾對清潔空氣、干凈水源和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的訴求十分強(qiáng)烈，但面臨著治理資源和治理能力不足等困境。另一方面，發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境治理中的污染產(chǎn)業(yè)和落后產(chǎn)能的轉(zhuǎn)入加劇了這一困境，導(dǎo)致了更加嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性矛盾。環(huán)境治理是民生工程，同時也是普惠性的民生福祉。因此，必須高度重視環(huán)境治理中的區(qū)域不平衡，并通過綜合施策破解這一現(xiàn)實(shí)困局。

多措并舉 推動機(jī)制創(chuàng)新

在環(huán)境問題的建構(gòu)能力和自身財政資源驅(qū)動下，發(fā)達(dá)地區(qū)在污水管網(wǎng)、垃圾處理設(shè)施和綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入了大量資源。相比之下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)還存在環(huán)境治理資源亟待拓展和環(huán)境治理能力亟待提升的問題。

首先，加強(qiáng)政策供給。必須重視城郊、鄉(xiāng)村和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公眾在清潔空氣和干凈水源等方面的環(huán)境訴求，以及對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的強(qiáng)烈需求。為此，相關(guān)政府部門需要出臺專項(xiàng)政策，提供政策傾斜和更充足的財政補(bǔ)貼與資金支持，從而彌補(bǔ)短板。同時，需要合理分配環(huán)境治理資源。在污水治理、垃圾處理和綠化建設(shè)等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)方面，避免對“明星”區(qū)域的重復(fù)投資和反復(fù)投資，加大對城郊、鄉(xiāng)村和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投入，推動資源的平衡使用。

其次，撬動市場機(jī)制。近年來，國家圍繞農(nóng)村人居環(huán)境和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等出臺了很多相關(guān)政策，深受百姓歡迎。但還需要看到，欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍面臨著資金缺口大等實(shí)際問題。為此，需要加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)施政府購買服務(wù)和市場化機(jī)制，為環(huán)境治理撬動更多的資源。需要通過采取PPP（Public-Private-Partnership）和BOT（Build－Operate－Transfer）等模式，為環(huán)境治理提供多元化的融資渠道。此外，對于為下游提供干凈水源等良好生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)，要實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從而為上游地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理提供動力機(jī)制和經(jīng)濟(jì)支撐。

最后，推動第三方治理。環(huán)境治理能力不足是個普遍性問題，而在城郊、鄉(xiāng)村和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這一矛盾表現(xiàn)的尤為明顯。為解決環(huán)境治理能力不足問題，要引入第三方治理機(jī)制，讓專業(yè)的機(jī)構(gòu)做專業(yè)的事。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)園區(qū)和環(huán)境公共設(shè)施建設(shè)而言，要在推動環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的框架下，積極借助“外腦”力量，彌補(bǔ)治理的專業(yè)性不足困境。具體而言，就是要積極引入技術(shù)能力強(qiáng)和運(yùn)營管理水平高的環(huán)境服務(wù)公司，讓專業(yè)的管理公司和技術(shù)人員為環(huán)境治理巡診把脈。此外，還要推進(jìn)第三方治理的評估研究和信息公開，及時總結(jié)第三方治理的績效與問題，為第三方治理的經(jīng)驗(yàn)梳理和經(jīng)驗(yàn)推廣提供基礎(chǔ)。

加強(qiáng)監(jiān)管 嚴(yán)防污染遷入

隨著環(huán)境治理力度的增強(qiáng)，不少被發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰的產(chǎn)業(yè)成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“座上賓”，不少高耗能和重污染產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了“由東向西”（東部沿海向中西部地區(qū)）、“由城到村”（城市向鄉(xiāng)村）以及“由南向北”（比如，蘇南向蘇北、皖南向皖北）轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。此外，垃圾與污染“下鄉(xiāng)”也是突出的社會問題。污染轉(zhuǎn)移是嚴(yán)重的環(huán)境問題和社會問題，必須予以高度重視并加以解決。

首先，加強(qiáng)依法打擊力度。以鄰為壑現(xiàn)象不僅與污染處理中的灰色產(chǎn)業(yè)鏈有關(guān)，也與不平等的社會結(jié)構(gòu)有關(guān)。對此，必須增強(qiáng)法律的威懾力，加強(qiáng)依法打擊力度。要嚴(yán)厲打擊環(huán)境犯罪行為，對相關(guān)責(zé)任人予以嚴(yán)肅追責(zé)。要加強(qiáng)環(huán)保督查，對向城郊、農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移污染物的責(zé)任單位和個人追究法律責(zé)任。此外，檢察機(jī)關(guān)等要對非法轉(zhuǎn)移和傾倒危險廢物等行為發(fā)起環(huán)境公益訴訟。

其次，加強(qiáng)監(jiān)管力度。既要“事后問責(zé)”，更要加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。一是必須嚴(yán)格企業(yè)的環(huán)保準(zhǔn)入門檻，將環(huán)保作為硬指標(biāo)，對環(huán)保不達(dá)標(biāo)的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，堅決實(shí)行“一票否決制”。二是要建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。生態(tài)環(huán)境、水利、交通和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門要建立聯(lián)動機(jī)制，實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控。同時，要筑牢“責(zé)任鏈”，明確責(zé)任機(jī)制，讓聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不僅“有名”，而且要“有實(shí)”和“有效”，繼而筑牢預(yù)防污染遷入的屏障。三是要引入社會力量，為杜絕污染轉(zhuǎn)入提供社會基礎(chǔ)。比如，江蘇省泰州市姜堰區(qū)在農(nóng)村設(shè)立村環(huán)境保護(hù)委員和生態(tài)文明委員的做法，為推動社會力量參與環(huán)境監(jiān)管提供了有益啟示。這項(xiàng)機(jī)制實(shí)施以來，村環(huán)境保護(hù)委員和生態(tài)文明委員否決了多個高污染和高能耗項(xiàng)目。實(shí)踐表明，他們比較有效地參與了對擬引進(jìn)項(xiàng)目的環(huán)境把關(guān)，對預(yù)防污染型產(chǎn)業(yè)遷入發(fā)揮了重要作用。此外，還要發(fā)揮民間環(huán)保組織和媒體的社會監(jiān)督優(yōu)勢，讓污染產(chǎn)業(yè)無處遁形、無法遷移。

強(qiáng)化治理 預(yù)防污染遷出

環(huán)境治理的目的是實(shí)現(xiàn)“綠水青山”和“金山銀山”的雙贏，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的互利共生，而不是簡單地關(guān)停企業(yè)。為此，必須強(qiáng)化源頭治理。這既是環(huán)境治理的根本之策，也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)治污和規(guī)避污染轉(zhuǎn)移的核心舉措。

第一，增強(qiáng)生態(tài)利益自覺意識。各級地方政府需要強(qiáng)化生態(tài)利益自覺意識，意識到地方保護(hù)主義和污染外排（放）等以鄰為壑現(xiàn)象已經(jīng)沒有存在空間，而強(qiáng)化環(huán)境治理則可以為地方經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展帶來實(shí)際利益，進(jìn)而建立環(huán)境治理的制度化和常態(tài)化機(jī)制，筑牢預(yù)防污染外遷的“閘門”。在此基礎(chǔ)上，政府部門要強(qiáng)化輿論宣傳，推動全社會提高生態(tài)利益自覺意識。對于企業(yè)而言，必須意識到偷排和漏排等行為不再具有僥幸空間，傳統(tǒng)的短期生產(chǎn)行為不再具有市場空間，而污染治理能夠?yàn)槠髽I(yè)發(fā)展帶來實(shí)際利益，有助于實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展和自身利益最大化。同時，企業(yè)需要意識到越早實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和環(huán)境治理，就能越早地分享這一行動帶來的實(shí)際利益，從而將環(huán)境治理內(nèi)化為企業(yè)的自覺實(shí)踐。強(qiáng)化生態(tài)利益自覺意識，不僅可規(guī)避污染和污染型產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的遷移，也可推動發(fā)達(dá)地區(qū)邁向生態(tài)現(xiàn)代化。

第二，明確“消滅污染”不等于“消滅污染企業(yè)”。民間環(huán)保組織綠色江南在環(huán)保監(jiān)督實(shí)踐中形成了這樣一句格言，即“消滅污染不是消滅污染企業(yè)，而是讓污染企業(yè)去治理污染，從而消滅污染”。這句格言對于當(dāng)下的環(huán)境治理實(shí)踐頗具啟發(fā)意義。一方面，必須堅決杜絕“一關(guān)了之”等簡單粗暴的做法。環(huán)境治理是為了高質(zhì)量發(fā)展，而不是限制發(fā)展，更不等于簡單地“關(guān)停并轉(zhuǎn)”。因此，環(huán)境治理需要推動企業(yè)積極整改到位，而非簡單地關(guān)停，否則，這些企業(yè)還是會向欠發(fā)達(dá)地區(qū)漸次轉(zhuǎn)移。與此同時，要讓達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)及時恢復(fù)生產(chǎn)和運(yùn)營，樹立環(huán)境整治的企業(yè)標(biāo)桿，引導(dǎo)更多的企業(yè)通過環(huán)境整治實(shí)現(xiàn)涅槃重生。另一方面，地方政府既需要嚴(yán)格執(zhí)法，更需要為企業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供政策支持。為此，政府在開展環(huán)境治理時需要加強(qiáng)調(diào)查研究工作，以源頭治理為導(dǎo)向，積極為企業(yè)的污染治理提供政策支持。尤其是要加快工業(yè)園區(qū)靜脈產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐，讓產(chǎn)業(yè)上下游“循環(huán)起來”。目前，不少工業(yè)園區(qū)的靜脈產(chǎn)業(yè)還沒有真正發(fā)展起來。當(dāng)前的關(guān)鍵是要讓靜脈產(chǎn)業(yè)“動起來”，加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，不能使之停留在理念和設(shè)計層面。如此，既可以推動發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，也能讓污染就地治理而不是異地再生。

（本文系國家社科基金“機(jī)制創(chuàng)新背景下環(huán)境治理的地方實(shí)踐研究”（18BSH066）階段性成果）

（作者單位：中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院、河海大學(xué)環(huán)境與社會研究中心）