海外學(xué)者筆下的中國政策試驗

政策試驗是中國革命、建設(shè)和改革取得非凡成就的獨特治理機制，為深入理解中國現(xiàn)代化進程提供了中層理論路徑。自上世紀90年代以來，政策試驗逐漸成為海外中國研究的一個熱點問題，一批政治學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家從不同學(xué)科視角深入研究中國政策試驗現(xiàn)象并作出了富有啟發(fā)性的理論闡釋。梳理近20年來海外學(xué)者對中國政策試驗的研究成果，可將之歸納為經(jīng)濟學(xué)、公共政策和政治學(xué)三個理論視角。

經(jīng)濟學(xué)視角下，政策試驗是中國分權(quán)改革的具體實踐

上世紀90年代開始，以錢穎一、溫加斯特為代表的一些經(jīng)濟學(xué)家借鑒蒂伯特經(jīng)典模型將中國經(jīng)濟體制概括為“維護市場的財政聯(lián)邦主義”，地方政府能夠充分調(diào)動轄區(qū)內(nèi)的資源運用管理權(quán)限促進經(jīng)濟增長，在此過程中許多突破傳統(tǒng)經(jīng)濟管理體制的改革政策率先在地方進行試驗并取得成功。雖然財政聯(lián)邦主義理論對中國的解釋力存在爭議，但經(jīng)濟學(xué)家普遍認為改革開放以來中國的經(jīng)濟分權(quán)為政策試驗拓展了應(yīng)用空間。

這一視角下最具代表性的成果是錢穎一、羅納德·杰拉德、許成鋼等對比蘇聯(lián)和中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要論文。同樣是中央計劃經(jīng)濟體制國家，為什么在轉(zhuǎn)型過程中中國能夠成功而蘇聯(lián)卻遭遇了失��？

前述學(xué)者將中國和蘇聯(lián)的經(jīng)濟管理組織結(jié)構(gòu)區(qū)分為M型和U型兩類組織，相比之下M型組織更利于激發(fā)經(jīng)濟活力。在M型組織結(jié)構(gòu)下中國各省可以先行進行改革試驗，取得經(jīng)驗之后再推廣到全國，如果試驗的政策沒有奏效也不至于影響全國經(jīng)濟。

此外，政策試驗的實施還依賴于中央對地方官員有效的激勵機制。大量經(jīng)濟管理權(quán)限下放到地方政府，讓地方官員成為某種程度上的“企業(yè)家”，勇于承擔(dān)試點試驗任務(wù)的官員擁有更高的晉升可能性。

有海外研究認為，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制試驗和經(jīng)濟特區(qū)試驗中取得成效的地方官員被擢升到中央任職，反映出成功實施政策試驗的地方官員更有可能被提拔重用。研究顯示，上世紀90年代至21世紀初，承擔(dān)眾多政策試驗任務(wù)的蘇州、溫州、深圳等地的主要官員相繼被委以重任。

公共政策視角下，政策試驗是典型的漸進決策模式

以韓博天為代表的學(xué)者提出，中國采取政策試驗的方式漸進推動改革緣于應(yīng)對不確定性的現(xiàn)實需要，是漸進決策理論在中國制度情景下的具體實踐。中國在長期革命、建設(shè)和改革過程中堅持政策試驗的工作方法，通過選擇部分地區(qū)先行試點探索經(jīng)驗，在反復(fù)比較政策備選方案實施效果之后將可復(fù)制推廣的政策擴展到全國。

海外學(xué)者普遍認為，中國改革創(chuàng)新面臨的不確定性主要可分為技術(shù)不確定性和政治不確定性兩類。

技術(shù)不確定性是指一項政策制定后在各地執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)未曾預(yù)料到的情況，通常與政策方案的周詳程度、地區(qū)差異等因素有關(guān)。在技術(shù)不確定性條件下如果未經(jīng)試點試驗就貿(mào)然在全國推行某項政策，將有可能引發(fā)改革震蕩甚至影響經(jīng)濟社會穩(wěn)定。例如，中國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中施行價格“雙軌制”，有效避免價格市場化可能引發(fā)的社會動蕩，確保經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌平穩(wěn)有序。

政治不確定性是指一項政策因為觀念、利益等原因在決策層暫時難以達成一致意見，導(dǎo)致改革創(chuàng)新思路被否決和政策難產(chǎn)。政策試驗?zāi)軌蛟诟邔記Q策尚存爭議的情況下暫時擱置爭議，通過個別地區(qū)試點來驗證政策設(shè)計科學(xué)性，從而減少改革的政治阻力。例如，安徽、四川等地率先啟動家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革試點時決策層尚未形成一致意見，直到試點取得明顯成效后中央才決定將改革向全國推廣。

政治學(xué)視角下，政策試驗是中國政府進行組織學(xué)習(xí)的途徑

以王紹光為代表的學(xué)者認為，政策試驗是中國政府提升組織學(xué)習(xí)能力的重要途徑。

組織學(xué)習(xí)能力是指一個組織有意識地利用特定時空知識或有關(guān)政策制度的經(jīng)驗教訓(xùn)來調(diào)整改進自身決策的能力。

組織學(xué)習(xí)的信息來源大致可分為實踐與實驗兩大類，前者主要是本國的政策與制度遺產(chǎn)、本國內(nèi)部各地區(qū)不同的實踐，以及外國過往與當前的經(jīng)驗教訓(xùn)等；后者是指有目的進行的旨在發(fā)現(xiàn)解決問題有效方法的干預(yù)性實驗。一個組織既可以向外部學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗，也可以在內(nèi)部構(gòu)建試驗場進行探索獲取經(jīng)驗。

政策試驗實際上是大型組織在內(nèi)部次級組織之間進行的一場干預(yù)性實驗，可以有效提升學(xué)習(xí)效率、降低決策成本。

海外研究者提出，中國決策者通過政策試驗推進改革既有客觀需要也有主觀動因。

客觀上，改革創(chuàng)新依賴大量地方性知識，中央政府不可能完全了解掌握各地具體情況，采取“一刀切”的方式推進改革存在較大的制度運行風(fēng)險。對中央政府而言，地方政策試驗的做法與成效是制定全國政策的重要信息參考，吸收和借鑒地方的經(jīng)驗教訓(xùn)能夠避免全國性決策出現(xiàn)重大失誤。

主觀上，中國決策者也有意將爭議性政策下放到地方進行試點，運用實踐成效檢驗政策方案的可行性，并根據(jù)試點中暴露的問題和障礙進一步優(yōu)化政策設(shè)計。在組織學(xué)習(xí)過程中，中央政府善于向地方政府學(xué)習(xí)政策經(jīng)驗體現(xiàn)出一個國家的創(chuàng)新思維和制度糾偏能力。

【作者單位：中共中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部。欲了解更多詳情，請參閱《國外理論動態(tài)》2019年第9期】