網(wǎng)格化治理進(jìn)路：治理有效與權(quán)力再平衡

　　國家治理現(xiàn)代化的網(wǎng)格化治理將是今后一個(gè)時(shí)期公共管理研究的重點(diǎn)之一。然而政府職能調(diào)整、拓展公民參與渠道等方面正遭遇注重工具理性而忽視價(jià)值理性、行政成本與監(jiān)控成本過大等問題與挑戰(zhàn)。從學(xué)理層面而言,行政權(quán)力具有社會(huì)性,派生于人民主權(quán)的治理權(quán),需要有限行政與有效行政。而公共供求與行政權(quán)力關(guān)系緊密,需要調(diào)適行政權(quán)力的配置促進(jìn)公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)�；�于基礎(chǔ)性權(quán)力視角下的理論框架,對(duì)網(wǎng)格化治理進(jìn)路作出以下思考。

　　一、階段性調(diào)試工具價(jià)值與價(jià)值理性,實(shí)現(xiàn)服務(wù)效率與公民參與的動(dòng)態(tài)匹配。工具理性即效率優(yōu)先與非人格性,價(jià)值理性則追求事物或行為所附有的價(jià)值。在打造共建共治共享的社會(huì)治理格局愿景下,“互聯(lián)網(wǎng)+”賦予社會(huì)治理新的發(fā)展動(dòng)能,治理技術(shù)從依托政府內(nèi)生動(dòng)力轉(zhuǎn)為內(nèi)生與外部動(dòng)力的雙軌雙促發(fā)展,推動(dòng)服務(wù)效率與公民參與的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

　　一方面,依據(jù)現(xiàn)實(shí)治理需求與公共需求重新界定網(wǎng)格化治理的目標(biāo)取向。治理理念是引領(lǐng)政府行為選擇的重要風(fēng)向標(biāo),也是衡量行為價(jià)值是否具有公共性的標(biāo)準(zhǔn)之一。網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)作為治理工具是制度賦能向技術(shù)賦能的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,其核心目標(biāo)應(yīng)逐漸從提高服務(wù)效率轉(zhuǎn)向促進(jìn)社會(huì)治理的共治共享。在初期階段應(yīng)理順網(wǎng)格化治理的組織架構(gòu)、運(yùn)行方式、職能分配、處理機(jī)制以保障網(wǎng)格化治理工具理性的作用;在網(wǎng)格化治理的成熟階段應(yīng)不斷拓展并完善公民參與治理渠道,發(fā)揮價(jià)值理性。另一方面,注重信息安全以防止隱私泄露與過度規(guī)制。大數(shù)據(jù)與“互聯(lián)網(wǎng)+”的運(yùn)用必然會(huì)攜帶信息安全隱患,民眾易被虛擬公共場域侵犯個(gè)人隱私,而暴露的信息可被政府收集用以規(guī)制社會(huì)。因此,一則政府應(yīng)建立個(gè)人信息保障制度,嚴(yán)格規(guī)定各個(gè)流程中的隱私保護(hù)機(jī)制。二則政府應(yīng)把控權(quán)力彈性,厘清事件清單中的公私邊界,避免蒙上“全能政府”色彩。

　　二、減少代理的行政成本與監(jiān)控成本,推動(dòng)組織低成本和有效性的統(tǒng)一。由于委托代理具有信息不對(duì)稱性,政府無法實(shí)現(xiàn)對(duì)精英的動(dòng)態(tài)、全方位監(jiān)控,容易出現(xiàn)代理人自利和“精英俘獲”問題。同時(shí),網(wǎng)格化治理為實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理,在每個(gè)劃分區(qū)域的網(wǎng)格上配備的網(wǎng)格巡查員、執(zhí)勤裝備、監(jiān)控設(shè)備等花費(fèi)政府大量行政支出,這需要從目標(biāo)式成本支出轉(zhuǎn)為戰(zhàn)略式。

　　一是合理界定區(qū)域復(fù)雜性,因地制宜配備資源。針對(duì)城中區(qū)、外來人口聚集區(qū)、公共場所等具有復(fù)雜性與多元性復(fù)合矛盾的地區(qū),合理調(diào)整網(wǎng)格巡查員數(shù)量與裝備資源。二是暢通渠道吸納更多的社會(huì)力量,探索全民參與問題發(fā)現(xiàn)、問題處置與問題核查機(jī)制。亨廷頓指出“現(xiàn)代性既涉及政治體制中權(quán)力分配的變化,也應(yīng)涉及該體制中權(quán)力總量的變化”,要不斷革新技術(shù)與拓展制度空間以吸納社會(huì)民眾、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)集團(tuán)等。三是優(yōu)化績效考核制度,激勵(lì)代理人的行為選擇。在制度具體條例“剛性化”與指導(dǎo)性規(guī)定的“彈性化”中,代理人為達(dá)到考核要求容易出現(xiàn)選擇偏利性行為,即選擇簡單、高效處理的案件而逃避復(fù)雜低效案件,偏離網(wǎng)格化治理的初衷并陷入網(wǎng)格化治理內(nèi)卷化的風(fēng)險(xiǎn)困境。“新制度安排的問題包括供給、承諾和監(jiān)督”。亦即新制度包含建立信任的社群觀念、外部強(qiáng)制和激勵(lì)結(jié)構(gòu)。因此,在實(shí)踐中要不斷建立政府和居民對(duì)代理人的信任,利用制度剛性進(jìn)行外部規(guī)制以及制度張力激勵(lì)代理人,避免代理人出現(xiàn)選擇性偏利行為,促進(jìn)組織低成本和有效性的統(tǒng)一。

　　三、均衡層級(jí)間資源分配,增加公平與效率以及試點(diǎn)有效性。政府治理創(chuàng)新應(yīng)根據(jù)均衡層級(jí)間資源分配來促進(jìn)正義和社會(huì)發(fā)展的程度以及實(shí)現(xiàn)共同既定目標(biāo)的效率和有效性來評(píng)估,這就要求關(guān)注資源配置公平與效率問題。地方政府在網(wǎng)格化治理的推廣過程中,試點(diǎn)地區(qū)的資金、設(shè)備、人力優(yōu)于其他區(qū)域,形成“差序格局”的層級(jí)建設(shè),容易陷入“霍桑效應(yīng)”(亦即“被試效應(yīng)”困境:當(dāng)個(gè)人潛意識(shí)知道自己被關(guān)注與觀察時(shí),會(huì)刻意迎合觀察者的心態(tài))。為避免試點(diǎn)特殊性與“被試效應(yīng)”,應(yīng)注重試點(diǎn)的普適性與層級(jí)間資源分配。

　　一方面,依據(jù)代表性原則而非經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)原則,分別遴選城市試點(diǎn)與農(nóng)村試點(diǎn)�；�于城鄉(xiāng)密集型與散落型的空間結(jié)構(gòu)差異、政府主導(dǎo)下的多元共治與族長制、精英治理等的治理方式差異,以及因經(jīng)濟(jì)、文化與政治效能感等因素產(chǎn)生的參與主動(dòng)性差異,城鄉(xiāng)網(wǎng)格化治理需合理地區(qū)別對(duì)待,實(shí)現(xiàn)資源分配的實(shí)質(zhì)均衡性,防止農(nóng)村對(duì)城市試點(diǎn)方式產(chǎn)生“高原反應(yīng)”。另一方面,均衡試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)的資源分配,淡化試點(diǎn)的“被試效應(yīng)”。在政府財(cái)政支出方面,依據(jù)地方財(cái)政與資源配備情況均衡資本投資,而非一味投資發(fā)展試點(diǎn)地區(qū)。此外,政府應(yīng)不斷在試點(diǎn)工作中尋求網(wǎng)格化治理與地方治理的契合點(diǎn),推動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)的政策擴(kuò)散以及調(diào)動(dòng)非試點(diǎn)地區(qū)的發(fā)展積極性。在思想動(dòng)員方面,地方政府應(yīng)樹立正確的績效觀,明確試點(diǎn)地的作用在于更好地厘清網(wǎng)格化治理的適用性以及實(shí)踐中產(chǎn)生的問題,而不是憑借試點(diǎn)的關(guān)注度著眼于地方短期效益、忽視網(wǎng)格化治理的可持續(xù)發(fā)展。概之,試點(diǎn)具有兩面性,在網(wǎng)格化治理的實(shí)施中,要重視城鄉(xiāng)發(fā)展差異以及試點(diǎn)與非試點(diǎn)差異,在推動(dòng)資源均衡的基礎(chǔ)上增加公平、效率與試點(diǎn)有效性。

　　四、建立對(duì)稱性滲透機(jī)制,促進(jìn)國家與社會(huì)的良性互動(dòng)。隨著“命令—服從”為特征的國家與社會(huì)互動(dòng)模式日趨衰微,國家權(quán)力滲透社會(huì)的方式不再是行政命令和行政手段,而是選擇性的“有所為亦有所不為”,將行政命令和行政手段與科學(xué)管理相聯(lián)。非對(duì)稱性的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)威資源存在張力,會(huì)阻礙社會(huì)治理中的合法性訴求和公平有效的權(quán)力分配與治理模式。網(wǎng)格化治理要獲得社會(huì)的合法性認(rèn)同,不僅應(yīng)構(gòu)建對(duì)社會(huì)的責(zé)任回應(yīng)性,還要暢通社會(huì)對(duì)政府的滲透路徑,即加強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府的控制,建立對(duì)稱性滲透機(jī)制以促進(jìn)國家與社會(huì)的良性互動(dòng)。其一,暢通公民決策、提案、處置、監(jiān)督權(quán)力的實(shí)施渠道�，F(xiàn)有網(wǎng)格化治理大數(shù)據(jù)平臺(tái)僅給予公民上報(bào)問題的權(quán)利,而案件的處置、流程、核查等還屬于體制內(nèi)信息,應(yīng)在保障信息安全的前提下吸納社會(huì)力量,給予對(duì)等的處置、監(jiān)督、共享信息的權(quán)利。其二,吸納專業(yè)化的社會(huì)精英與社會(huì)團(tuán)體,推動(dòng)角色平等化下的參與式治理。其三,加強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督,調(diào)整公民參與政府績效考核的權(quán)重結(jié)構(gòu)�！肮�眾參與政府績效評(píng)估是公民行使民主權(quán)利的基本路徑之一,其實(shí)質(zhì)是通過參與來監(jiān)督政府,讓其對(duì)公眾負(fù)責(zé),這種互動(dòng)是政府以服務(wù)獲取公眾信任的交換正義�！蓖ㄟ^引入公民參與網(wǎng)格巡查員績效考核、網(wǎng)格化治理成效考核,增加治理主體的正當(dāng)性以有效評(píng)估網(wǎng)格化治理,促進(jìn)其可持續(xù)性發(fā)展。

　　有效解決實(shí)踐中網(wǎng)格化治理的工具理性與價(jià)值理性、治理有效與行政成本、資源分配公平與效率以及國家與社會(huì)關(guān)系問題,關(guān)鍵在于擴(kuò)大社會(huì)政治力量基礎(chǔ),構(gòu)建并完善公民參與決策、執(zhí)行、監(jiān)督渠道。從非對(duì)稱嵌入走向?qū)ΨQ性滲透符合社會(huì)期待,也能體現(xiàn)國家政治體系與治理能力現(xiàn)代化的真正內(nèi)涵。

　　(作者單位:蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院、江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心)