為高質(zhì)量創(chuàng)新提供良好制度支撐

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，創(chuàng)新成為發(fā)展的第一動(dòng)力。高質(zhì)量發(fā)展就是貫徹新發(fā)展理念的發(fā)展，就是要推動(dòng)發(fā)展方式從數(shù)量型向質(zhì)量型發(fā)展轉(zhuǎn)變，從速度型向效率型發(fā)展轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從依靠要素投入轉(zhuǎn)向依靠要素生產(chǎn)率提升，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的升級(jí)，進(jìn)一步提高有效供給能力，從而更好滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，離不開(kāi)高質(zhì)量創(chuàng)新的有力驅(qū)動(dòng)。因此，進(jìn)一步完善創(chuàng)新體系和政策，提高創(chuàng)新質(zhì)量和效率，以高質(zhì)量創(chuàng)新促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，既是貫徹新發(fā)展理念、破解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展突出矛盾和問(wèn)題的關(guān)鍵所在，也是加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的重要抓手。

我國(guó)的創(chuàng)新發(fā)展正從數(shù)量積累向質(zhì)量升級(jí)轉(zhuǎn)型

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是黨的十八大提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，我國(guó)的國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)取得了重大進(jìn)展，為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿�。目前，我�?guó)的創(chuàng)新發(fā)展正處于從數(shù)量積累向質(zhì)量升級(jí)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

其一，創(chuàng)新能力建設(shè)進(jìn)入新的階段。經(jīng)過(guò)多年的積累，我國(guó)創(chuàng)新能力大幅提升，從過(guò)去以跟跑為主進(jìn)入跟跑、并跑和領(lǐng)跑并存的階段。相關(guān)報(bào)告顯示，中國(guó)的創(chuàng)新指數(shù)已經(jīng)位居世界第十七位。

一是科技投入和產(chǎn)出數(shù)量居世界前列。中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出總量居世界第二；研發(fā)人員總數(shù)居世界第一；2018年研究開(kāi)發(fā)支出占GDP的比重達(dá)到2.18%，超過(guò)部分高收入國(guó)家的水平；國(guó)際科技論文總量和被引用量居世界第二，近年來(lái)專(zhuān)利申請(qǐng)量持續(xù)居世界第一。

二是新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。新材料、新能源、機(jī)器人等新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，在線(xiàn)醫(yī)療、在線(xiàn)教育、移動(dòng)支付等新業(yè)態(tài)保持高速增長(zhǎng)，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了新活力。目前，我國(guó)信息經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模僅低于美國(guó)，而且趕超勢(shì)頭強(qiáng)勁，一些大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)居世界同領(lǐng)域的前列。同時(shí)，我們?nèi)�面深化商事制度改革，搭建�?chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造服務(wù)平臺(tái)，改善營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造活動(dòng)。2018年，全國(guó)日均新設(shè)企業(yè)超過(guò)1.8萬(wàn)戶(hù)，市場(chǎng)主體總量超過(guò)1億戶(hù)。高技術(shù)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)快于工業(yè)平均增長(zhǎng)。

三是創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，創(chuàng)新型企業(yè)數(shù)量不斷增加。目前，企業(yè)的研究開(kāi)發(fā)支出占全社會(huì)的比例超過(guò)75%，企業(yè)科研人員數(shù)量占比超過(guò)70%，國(guó)內(nèi)發(fā)明專(zhuān)利申請(qǐng)和授權(quán)中，企業(yè)占比超過(guò)60%，涌現(xiàn)出華為等一批創(chuàng)新型企業(yè)。我國(guó)創(chuàng)新型企業(yè)在國(guó)際上的地位快速提升，數(shù)量不斷增加。

其二，創(chuàng)新政策體系不斷健全完善�？萍际菄�(guó)家強(qiáng)盛之基，創(chuàng)新是民族進(jìn)步之魂。這些年來(lái)，我國(guó)高度重視科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，提出建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的目標(biāo)，制定了一系列創(chuàng)新政策，逐步構(gòu)建更廣泛的創(chuàng)新政策框架。特別是黨的十八大以來(lái)，我們提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，明確了目標(biāo)、原則、戰(zhàn)略部署和任務(wù)，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持科技體制機(jī)制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域改革同步發(fā)力，突出了創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用。

一是創(chuàng)新政策內(nèi)容更加綜合。目前，我國(guó)的創(chuàng)新政策已經(jīng)從以科技政策為主轉(zhuǎn)向覆蓋創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)的綜合政策體系，政策工具從財(cái)政資助和稅收優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)向更加普惠、更加注重體制機(jī)制改革和調(diào)動(dòng)全社會(huì)的創(chuàng)新積極性。

二是區(qū)域創(chuàng)新體系各具特色。區(qū)域創(chuàng)新體系是國(guó)家創(chuàng)新體系的重要部分。我國(guó)構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系的政策重點(diǎn)是以試點(diǎn)示范為抓手，以體制機(jī)制改革為重點(diǎn)，因地制宜地營(yíng)造有利于創(chuàng)新的制度和政策環(huán)境。這些年來(lái)，區(qū)域創(chuàng)新政策的重點(diǎn)從優(yōu)惠政策為主轉(zhuǎn)為向體制機(jī)制改革要?jiǎng)恿�；區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)的內(nèi)容從建設(shè)高新區(qū)、創(chuàng)新型城市拓展到建設(shè)區(qū)域創(chuàng)新中心、打造具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。通過(guò)優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新要素布局，打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。目前，京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等創(chuàng)新中心正在逐步形成。

三是創(chuàng)新治理體系不斷完善。這些年來(lái)，我國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)不斷完善，在采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)方面取得了明顯進(jìn)展；加強(qiáng)執(zhí)法并增強(qiáng)了執(zhí)法的獨(dú)立性。修改促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法，促進(jìn)科技成果的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用；科技成果轉(zhuǎn)化收益分配向研究團(tuán)隊(duì)和發(fā)明人傾斜；培育專(zhuān)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)業(yè)服務(wù)的投入。特別是出臺(tái)《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》，將近百個(gè)科技計(jì)劃和專(zhuān)項(xiàng)合并為5大類(lèi)；實(shí)行專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理科技計(jì)劃的試點(diǎn)；相繼出臺(tái)人才和科研經(jīng)費(fèi)管理的政策；等等。

雖然我國(guó)在創(chuàng)新能力提升、創(chuàng)新政策體系建設(shè)上取得了顯著成效，但仍存在不少問(wèn)題和不足�？傮w來(lái)看，我國(guó)的創(chuàng)新正處于轉(zhuǎn)型階段，原有創(chuàng)新治理模式尚不能完全適應(yīng)新形勢(shì)的要求。

從創(chuàng)新能力看，一是科技支出結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化�；�礎(chǔ)研究投入偏低，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有較大差距。二是科技產(chǎn)出質(zhì)量仍需進(jìn)一步提升。論文引用率、專(zhuān)利質(zhì)量等指標(biāo)和數(shù)量與領(lǐng)先國(guó)家相比仍有差距，成果轉(zhuǎn)化效率還有較大改善空間。三是原始創(chuàng)新能力不足，關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人。產(chǎn)業(yè)配套能力比較齊全，但是基礎(chǔ)工業(yè)配套能力不強(qiáng)。供應(yīng)鏈的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍然脆弱，對(duì)外的依賴(lài)性較強(qiáng)。四是企業(yè)創(chuàng)新不普遍，管理能力不強(qiáng)，技術(shù)擴(kuò)散較慢。五是地區(qū)創(chuàng)新環(huán)境差距較大。

從制度和政策方面看，主要是政出多門(mén)、政策不協(xié)調(diào)、落實(shí)不到位的問(wèn)題仍比較突出；知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)明顯改善，但仍需加強(qiáng)；質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系不健全和執(zhí)法不到位、政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新的支持力度較小、創(chuàng)新成本高等問(wèn)題，影響了企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力；大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)與功能的匹配仍需改進(jìn)，產(chǎn)學(xué)研的職能定位時(shí)有錯(cuò)位；等等，這些都影響了創(chuàng)新體系的效率。

改善創(chuàng)新系統(tǒng)以提升創(chuàng)新質(zhì)量和效率

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展已經(jīng)成為國(guó)家戰(zhàn)略。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和積累，我國(guó)創(chuàng)新能力明顯增強(qiáng)。面對(duì)高質(zhì)量發(fā)展要求和新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢(shì)，迫切需要提升創(chuàng)新的質(zhì)量和效率，有效發(fā)揮創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的引領(lǐng)作用。傳統(tǒng)的創(chuàng)新管理不適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，下一階段的關(guān)鍵任務(wù)是在新形勢(shì)下如何改善龐大的創(chuàng)新系統(tǒng)，轉(zhuǎn)變創(chuàng)新治理模式，為創(chuàng)新發(fā)展提供制度支撐。在這一過(guò)程中，重點(diǎn)是要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，建立產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新體系，營(yíng)造有利于創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境，調(diào)動(dòng)全社會(huì)創(chuàng)新積極性。

第一，有效發(fā)揮政府作用�？茖W(xué)技術(shù)的外部性較強(qiáng)，創(chuàng)新過(guò)程中存在較多市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，政府主要在社會(huì)效益較大、市場(chǎng)難以發(fā)揮作用、企業(yè)無(wú)力或不愿投入的領(lǐng)域，發(fā)揮引導(dǎo)作用。一是健全政策協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)政策效果評(píng)估，提高政策協(xié)調(diào)性，加大政策落實(shí)力度。二是優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，提高公共支出效果。政府重點(diǎn)在外部性較強(qiáng)的領(lǐng)域加大投入，如加大在基礎(chǔ)研究、共性技術(shù)、國(guó)家重要戰(zhàn)略領(lǐng)域投入，加強(qiáng)科技基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)和公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等。面對(duì)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，對(duì)新興前沿技術(shù)提前布局，對(duì)核心關(guān)鍵技術(shù)重點(diǎn)支持。三是堅(jiān)持“自上而下”和“自下而上”有機(jī)結(jié)合，對(duì)各類(lèi)科技計(jì)劃實(shí)行分類(lèi)管理。對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向和追趕類(lèi)科研項(xiàng)目可考慮以“自上而下”為主的方式推進(jìn)；對(duì)前沿技術(shù)和探索類(lèi)科研計(jì)劃可考慮采取“自下而上”為主的方式，更多發(fā)揮社會(huì)力量和市場(chǎng)選擇作用。四是健全和完善與創(chuàng)新相關(guān)的法律法規(guī)，制定科技領(lǐng)域的倫理道德規(guī)范，促進(jìn)負(fù)責(zé)任的創(chuàng)新。

第二，完善創(chuàng)新體系，提高科技成果供給質(zhì)量，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和新技術(shù)擴(kuò)散應(yīng)用。一是優(yōu)化科技投入結(jié)構(gòu)，增加基礎(chǔ)研究投入，提高科技成果供給質(zhì)量。統(tǒng)籌基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的需要，加大科學(xué)研究支出比重；完善科學(xué)研究的評(píng)價(jià)考核體系，注重質(zhì)量和長(zhǎng)期效果。二是合理確定大學(xué)、科研院所和企業(yè)在創(chuàng)新體系中的分工定位，充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)。在基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)研究中應(yīng)更多發(fā)揮大學(xué)和科研院所的作用，為企業(yè)創(chuàng)新提供有力支撐。企業(yè)應(yīng)主導(dǎo)創(chuàng)新過(guò)程，在創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、成果產(chǎn)業(yè)化中發(fā)揮主體作用。鼓勵(lì)有條件的企業(yè)以多種方式參與基礎(chǔ)研究。三是構(gòu)建有效的產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制。建設(shè)一批支撐高水平創(chuàng)新的基礎(chǔ)設(shè)施和合作平臺(tái)，加強(qiáng)高校和科研院所的專(zhuān)業(yè)化技術(shù)轉(zhuǎn)移隊(duì)伍建設(shè)，完善大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間的合作與技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制。合理分配成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化收入，調(diào)動(dòng)發(fā)明人、投資方和科研依托單位等各方參與成果轉(zhuǎn)化的積極性，為多種轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化方式提供政策保障。四是加強(qiáng)技術(shù)推廣體系建設(shè)，促進(jìn)新技術(shù)的應(yīng)用和擴(kuò)散。對(duì)信息技術(shù)、綠色技術(shù)等需求規(guī)模大的通用性技術(shù)，從配套基礎(chǔ)設(shè)施、專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)技術(shù)改造等方面入手，建立技術(shù)推廣網(wǎng)絡(luò)。發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動(dòng)上下游技術(shù)升級(jí)的作用，提升全產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新能力。同時(shí)，堅(jiān)持開(kāi)放創(chuàng)新，分層次建立長(zhǎng)效合作機(jī)制，完善國(guó)際科技合作的政策環(huán)境，形成互利共贏的合作創(chuàng)新機(jī)制。

第三，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，轉(zhuǎn)變市場(chǎng)監(jiān)管方式。一是要營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，發(fā)揮市場(chǎng)配置創(chuàng)新要素的作用。進(jìn)一步放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，減少行政性壟斷，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，為各種所有制、各種規(guī)模、各種技術(shù)路線(xiàn)的企業(yè)提供公平獲得創(chuàng)新資源和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，真正形成優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。二是要有效發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)體系的作用，構(gòu)建從研發(fā)、推廣到產(chǎn)品檢驗(yàn)檢測(cè)、監(jiān)督執(zhí)法的全鏈條標(biāo)準(zhǔn)化體系，提高標(biāo)準(zhǔn)的適用性和有效性。三是要有效保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)高效運(yùn)用。加強(qiáng)新領(lǐng)域的知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法，加大對(duì)侵權(quán)假冒的處罰力度，提高執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。四是要盡快完善鼓勵(lì)創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策。加大政府對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的采購(gòu)力度。加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新的支持，充分發(fā)揮中小企業(yè)在科技創(chuàng)新體系中的生力軍作用。五是構(gòu)建鼓勵(lì)創(chuàng)新包容審慎的市場(chǎng)監(jiān)管體制，促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)和新技術(shù)發(fā)展。減少行政審批，對(duì)市場(chǎng)實(shí)行負(fù)面清單管理，建立以質(zhì)量、環(huán)境和安全等標(biāo)準(zhǔn)為重要依據(jù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則。對(duì)商業(yè)模式創(chuàng)新和新業(yè)態(tài)持開(kāi)放包容的態(tài)度，允許先行先試，先準(zhǔn)入、后規(guī)范，逐步促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。

第四，培養(yǎng)造就創(chuàng)新型人才梯隊(duì)。創(chuàng)新需要各種層次的人才，不僅需要科學(xué)家和工程技術(shù)人才，還需要大量高素質(zhì)的一線(xiàn)管理人才和技能人才，特別是需要具有創(chuàng)新精神的企業(yè)家。要優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，增加人力資本投入，培養(yǎng)適應(yīng)創(chuàng)新需求的多層次人才。制定多層次的人才政策，構(gòu)建體現(xiàn)智力勞動(dòng)價(jià)值和適合各類(lèi)人才發(fā)展的薪酬體系，有針對(duì)性地激勵(lì)各類(lèi)人才的創(chuàng)新積極性。支持職業(yè)技能教育和培訓(xùn)，健全職業(yè)資格認(rèn)定制度，實(shí)行技能與待遇掛鉤的薪酬制度。改進(jìn)和完善人才評(píng)價(jià)體系，發(fā)揮市場(chǎng)和用人單位在引進(jìn)人才中的作用，完善用人機(jī)制，做到“引得進(jìn)、留得住、用得好”。

第五，積極推進(jìn)數(shù)字化技術(shù)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新。目前，數(shù)字技術(shù)正在推動(dòng)全球創(chuàng)新。中國(guó)是世界上最大的互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模已居世界前列。數(shù)字技術(shù)正在成為中國(guó)創(chuàng)新能力的一個(gè)重要基礎(chǔ)，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)增長(zhǎng)的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我們既要加強(qiáng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快構(gòu)建數(shù)字政策法律框架，實(shí)現(xiàn)數(shù)字保護(hù)與運(yùn)用、創(chuàng)新的平衡，還要優(yōu)先鼓勵(lì)數(shù)字技術(shù)在智慧城市、智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧農(nóng)業(yè)、智慧交通等領(lǐng)域的應(yīng)用，真正惠及大眾。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心創(chuàng)新發(fā)展研究部研究員）