提升國家治理的制度執(zhí)行力

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。制度可以被看作公共權(quán)力機關(guān)為實現(xiàn)公共利益和有效治理，通過一定的政治程序輸出的公共政策體系，以達(dá)到分配社會資源、規(guī)范社會行為、調(diào)整社會利益和滿足價值訴求的目的。因此，提升國家治理制度執(zhí)行力的關(guān)鍵是要構(gòu)建一個有機、協(xié)調(diào)、動態(tài)和整體的政策執(zhí)行系統(tǒng)，將治理主體、治理機制和治理效果密切聯(lián)系起來，以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

習(xí)近平總書記指出：“制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實文件。在貫徹落實上，要防止徒陳空文、等待觀望、急功近利，必須有時不我待的緊迫意識和夙夜在公的責(zé)任意識抓實、再抓實�！敝贫葓�(zhí)行的現(xiàn)實景象提醒我們，制度走樣、制度變形、制度空轉(zhuǎn)和制度失敗等常伴隨著制度執(zhí)行的過程，阻礙了國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。究其原因，制度執(zhí)行體系的低效甚或失效與制度設(shè)計、執(zhí)行、評估和更新的相互脫節(jié)緊密相關(guān)。制度執(zhí)行過程并不是始終保持靜態(tài)的，而是復(fù)雜多變的動態(tài)過程。任何一個制度執(zhí)行環(huán)節(jié)的欠缺，都會影響到制度的執(zhí)行力。例如，制度目標(biāo)設(shè)計不科學(xué)、制度執(zhí)行任務(wù)分工不明確、資源供給不充分和制度執(zhí)行人員專業(yè)性不足等皆會影響制度執(zhí)行力。

在我國制度實踐中，諸多案例揭示了制度執(zhí)行脫節(jié)的相互影響、動態(tài)轉(zhuǎn)化的多重演進(jìn)關(guān)系。首先，制度設(shè)計是一個政府、市場、社會、專家學(xué)者和其他主體相互作用、協(xié)商博弈的過程。在這一過程中，如果制度設(shè)計環(huán)節(jié)的“分歧”不能最大程度地轉(zhuǎn)化為“共識”，那么這種訴求會進(jìn)一步轉(zhuǎn)化到制度執(zhí)行階段，并使制度議題重新回到制度設(shè)計階段。其次，受到多元執(zhí)行主體價值觀念多樣性的影響，一些制度在執(zhí)行過程中極易變樣走形。理念是一個更加復(fù)雜的變量，它可以由多層次的因素構(gòu)成，其中包括更深層次的意識形態(tài)和文化因素。而制度執(zhí)行者會根據(jù)自己的知識與經(jīng)驗解釋和重構(gòu)制度的內(nèi)涵與意旨,并將其嵌入到制度執(zhí)行中。這種特質(zhì)往往會導(dǎo)致制度設(shè)計的原本價值被執(zhí)行者的自我價值篡奪，甚至使制度設(shè)計的良善意圖無法貫徹執(zhí)行。再次，制度執(zhí)行目標(biāo)對象的特質(zhì)也會影響其執(zhí)行過程。例如，分配制度的執(zhí)行偏差大多是由政策本身的因素造成的；構(gòu)成性制度執(zhí)行的關(guān)鍵在于不同執(zhí)行機構(gòu)之間的溝通和協(xié)調(diào)；規(guī)制制度執(zhí)行難度大，影響其有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素包括規(guī)制對象的特點和能否有效控制規(guī)制者與被規(guī)制者之間建立在權(quán)錢交易基礎(chǔ)上的合謀；再分配制度執(zhí)行過程中地方政府、市場主體和公眾等利害相關(guān)者會圍繞其所蘊含的巨大利益空間展開復(fù)雜的利益博弈。最后，制度評估的缺乏同樣能夠損害制度執(zhí)行過程�？陀^中立的制度評估有助于反饋在設(shè)計和實施階段的制度盲點和漏洞，起到監(jiān)督的效果；反之，則會造成部門之間的“庇護(hù)”，掩蓋真實數(shù)據(jù)或事實，破壞制度執(zhí)行與評估的良性互動。由此可見，制度執(zhí)行深受制度設(shè)計、評估和更新等其他環(huán)節(jié)的影響。而要有效提升制度執(zhí)行力，亟須保持制度過程的開放性和公共性。

一方面，一個沒有考慮制度執(zhí)行過程的設(shè)計是一個不完整的制度設(shè)計。制度執(zhí)行雖然看上去是對一項制度的貫徹和落實，但事實上是一個社會建構(gòu)的過程。從這個角度來看，執(zhí)行過程嵌入到什么樣的社會結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)之中，都會影響到制度的執(zhí)行效果。制度設(shè)計可以說是整個制度過程的起點，涉及諸如經(jīng)濟、社會和文化等復(fù)雜問題如何進(jìn)入到制度過程，它將帶有明顯價值偏好的問題引入制度過程，使政府、公眾和專家等保持良好、有序和建設(shè)性的互動機制，確保權(quán)力在制度設(shè)計過程中進(jìn)行規(guī)范性、有效性的配置，建立價值偏好與理性之間的平衡。在制度設(shè)計過程中，需要認(rèn)定參與主體、公開協(xié)商討論，并在協(xié)商共識的基礎(chǔ)上賦予設(shè)計過程以規(guī)范性、合理性，把參與各方意見和意志的形成過程置于核心地位，使之成為一種制度化的過程。社會公眾能夠通過對公共議題的反復(fù)討論，促成觀念轉(zhuǎn)換、達(dá)成共識，并將這種共識傳遞到設(shè)計過程中。

另一方面，健全完善制度評估，通過評估診斷問題、發(fā)現(xiàn)原因，不斷優(yōu)化制度設(shè)計。制度評估是指特定的主體根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，通過考察制度過程的各個階段、各個環(huán)節(jié)，對制度執(zhí)行的效果、效能及價值所進(jìn)行的檢測、評價和判斷。它將制度的運行情況反饋給決策機構(gòu)，構(gòu)成進(jìn)一步修正調(diào)適制度設(shè)計的基礎(chǔ)。制度評估既可以進(jìn)一步提高制度設(shè)計的質(zhì)量，更可以對執(zhí)行過程中的問題及時糾偏。在制度評估中既要推動評估過程公開化，又要促進(jìn)評估結(jié)果公開化。通過評估過程的公開性，將評估主體、方案、時間、場所、進(jìn)度以及經(jīng)費等進(jìn)行公開；將評估結(jié)果公開化與“使用取向化”相結(jié)合，通過公開讓社會公眾和政策目標(biāo)群體參與監(jiān)督，又將評估應(yīng)用于制度設(shè)計，以改善制度設(shè)計的質(zhì)量。而在制度評估中出現(xiàn)的新的理性認(rèn)知，將進(jìn)一步被整合到新一輪的制度更新過程，從而對現(xiàn)有制度重新審視，或修正目標(biāo)完善既有的制度設(shè)計，或進(jìn)一步修正更新制度。

（本文系國家社科基金青年項目“基于制度激勵—網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系及運行機制研究”（17CZZ007）階段性成果）

（作者單位：中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部）