探索跨地區(qū)生態(tài)補償?shù)挠行�機制

我國要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。黨的十九大報告提出，要“加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度”“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”，為更好滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要指出了現(xiàn)實路徑。

生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)生態(tài)保護者與受益者之間利益關(guān)系，促進生態(tài)建設(shè)活動、調(diào)動生態(tài)保護積極性的制度安排。具體來看，生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵包括：以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧共生為目的；遵循受益者付費、保護者得到補償，以及成本共擔(dān)、效益共享、合作共治的補償邏輯；綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)建設(shè)成本、發(fā)展機會成本、支付意愿與條件，兼顧各方利益，鼓勵與激勵生態(tài)保護；充分考慮區(qū)域公平與效率，利于促進自然資源優(yōu)化配置和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；政府主導(dǎo)、市場化機制、企業(yè)和社會組織團體多方參與，采用資金、技術(shù)、人才、項目等多形式補償，包含行政區(qū)級縱向補償和無行政隸屬關(guān)系的跨地區(qū)橫向補償。在具體實踐中，積極探索跨地區(qū)生態(tài)補償?shù)挠行�機制尤為重要。

需要看到，當(dāng)前人類活動造成的環(huán)境問題的影響往往跨越地區(qū)邊界，更好進行生態(tài)治理、生態(tài)保護，需要不同行政地區(qū)之間的協(xié)同協(xié)作，形成生態(tài)共建共享的良性機制。在此背景下，以構(gòu)建跨地區(qū)生態(tài)補償為抓手，建設(shè)以流域、功能區(qū)、城市群為區(qū)域載體的生態(tài)共建共享機制，對于更好實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、推動生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

近年來，我國高度重視實施跨地區(qū)橫向生態(tài)補償，出臺了一系列重要舉措。但也要看到，雖然我們已經(jīng)就典型流域、重點生態(tài)功能區(qū)等開展了跨地區(qū)橫向生態(tài)補償，但試點范圍依然較小，科學(xué)有效地確定地區(qū)之間的生態(tài)關(guān)系還缺乏技術(shù)支撐，各地對跨地區(qū)生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)、標(biāo)準(zhǔn)及方式等尚未達成共識，更好實施跨地區(qū)橫向生態(tài)補償?shù)拈L效機制亦未建立。

推動實施跨地區(qū)橫向生態(tài)補償，可以在協(xié)商一致的前提下，定量各區(qū)域和特定市場主體所分享的公益性生態(tài)環(huán)境效益和直接經(jīng)濟效益，并按照收益比例分擔(dān)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護成本，最終達到生態(tài)共建、環(huán)境共保、資源共享、優(yōu)勢互補、經(jīng)濟共贏的目標(biāo)。實施跨地區(qū)生態(tài)補償需要厘清“為什么補”“誰補誰”“補多少”“如何補”等一系列問題，需要揭示地區(qū)之間的生態(tài)關(guān)系，合理核算地區(qū)生態(tài)服務(wù)的區(qū)域外溢價值。其中，補償?shù)囊罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補償?shù)暮诵�。近年來，社會各界對此開展了理論上和實踐上的探索，這些探索往往從不同角度、不同層面出發(fā)，考量因素復(fù)雜且實操性較差，難以綜合反映行政區(qū)域間生態(tài)關(guān)系和不同地區(qū)的生態(tài)貢獻。

更好構(gòu)建生態(tài)共建共享機制，應(yīng)尊重生態(tài)系統(tǒng)演變和經(jīng)濟發(fā)展運行規(guī)律，以生態(tài)資源和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為主線，建立政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與的主體作用機制，健全不同主體和領(lǐng)域的縱向和橫向生態(tài)補償長效機制。一是在生態(tài)、經(jīng)濟、社會利益關(guān)系較為緊密的地區(qū)內(nèi)，可將這一地區(qū)范圍假定為一封閉區(qū)域；二是在上一級政府的統(tǒng)領(lǐng)下，區(qū)域內(nèi)各地區(qū)協(xié)商一致的前提下，統(tǒng)一規(guī)劃配置和利用生態(tài)資源，統(tǒng)一相關(guān)政策制度，統(tǒng)一進行監(jiān)管考核，共享生態(tài)資源共建生態(tài)系統(tǒng)；三是以“誰受益、誰補償，誰保護、誰獲補償”的原則，依據(jù)定量各地區(qū)和特定市場主體所分享的公益性生態(tài)環(huán)境效益和直接經(jīng)濟效益，按照收益比例分擔(dān)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護成本，最終達到生態(tài)共建、環(huán)境共保、資源共享、優(yōu)勢互補、經(jīng)濟共贏的目標(biāo)。

實施跨地區(qū)橫向生態(tài)補償，還要與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、生態(tài)產(chǎn)品交易、生態(tài)保護的發(fā)展機會成本等情況相適應(yīng)，建立健全長效機制。

一是結(jié)合國土空間規(guī)劃，以“生態(tài)—經(jīng)濟”緊密聯(lián)系為重要依據(jù)，劃定以流域、生態(tài)功能區(qū)、城市群等為對象的跨地區(qū)生態(tài)補償區(qū)。各生態(tài)補償區(qū)設(shè)立跨地區(qū)的綜合生態(tài)補償機構(gòu)，審核審定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，審議各地區(qū)生態(tài)貢獻，促進地區(qū)之間溝通協(xié)調(diào)，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)通過資金補助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式對保護地區(qū)實施補償。

二是與實施主體功能區(qū)規(guī)劃、國土空間規(guī)劃相結(jié)合，厘清地區(qū)之間的生態(tài)關(guān)系。構(gòu)建生態(tài)貢獻評價指標(biāo)體系，科學(xué)界定各地區(qū)保護者與受益者的權(quán)利和義務(wù)，設(shè)置地區(qū)“生態(tài)財政”庫，對于森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等方面的各項指標(biāo)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并統(tǒng)一監(jiān)測方法、監(jiān)測時間等，予以年度公報和年度考核，建立生態(tài)保護補償標(biāo)準(zhǔn)體系。

三是擴大跨地區(qū)橫向生態(tài)補償范圍。我國已將森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等納入生態(tài)補償重點任務(wù)領(lǐng)域，將各類禁止開發(fā)區(qū)域、重要生態(tài)屏障等作為完善補償機制的重點生態(tài)區(qū)域，提出在長江、黃河等典型流域和在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)等開展跨地區(qū)生態(tài)保護補償試點。在大力推進生態(tài)文明建設(shè)中，可考慮在推進國土空間規(guī)劃的同時，鼓勵各生態(tài)補償區(qū)內(nèi)進行地區(qū)之間的協(xié)商溝通，健全資源開發(fā)補償制度、碳排放權(quán)抵消機制等，開展跨地區(qū)生態(tài)補償，建立地區(qū)之間的綠色利益分享機制，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)共建共享。

（作者單位：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)、北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心）