精準(zhǔn)扶貧過程中技術(shù)吸納治理邏輯

　　黨的十八大以來，黨中央把脫貧攻堅擺到治國理政的重要位置，采取超常規(guī)的舉措，全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)。黨的十九大又提出要堅持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實的工作機(jī)制，強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制，把精準(zhǔn)扶貧提升到新的高度。這充分體現(xiàn)了國家對扶貧的重視和打好這場戰(zhàn)役的決心，也反映了精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的艱巨和急迫。

　　為了實現(xiàn)脫貧的治理目標(biāo)，不同治理主體（黨政軍群校企）開展了曠日持久的扶貧攻堅戰(zhàn)，各種治理舉措也層出不窮。政府作為精準(zhǔn)扶貧的重要治理主體，通過制度建立、組織嵌入、資源下沉、技術(shù)應(yīng)用等舉措，在實踐中形成了各種扶貧模式。然而，各種技術(shù)的運用和治理舉措的實施遭遇到現(xiàn)實的挑戰(zhàn)：本應(yīng)解決問題的舉措在實踐中卻產(chǎn)生了目標(biāo)替代、形式主義、“重輸血、輕造血”“表�！钡确穷A(yù)期結(jié)果。

　　精準(zhǔn)扶貧如何有效錨定

　　中國國家治理的一個突出挑戰(zhàn)是一統(tǒng)體制與有效治理之間的矛盾，有效的治理往往需要犧牲一統(tǒng)體制中的正式制度。自上而下行政鏈條的綿長使得國家政策在基層的落實情況難以得到有效反饋。中國一統(tǒng)體制與國家規(guī)模間的張力，使得國家治理面臨信息不對稱、監(jiān)督失靈等一系列治理成本。

　　信息技術(shù)的發(fā)展緩解了政府部門上下級間溝通不暢、監(jiān)管不力的難題。信息時代下各種理念、技術(shù)、方法推陳出新，地方政府也隨之加快“智慧治理”的進(jìn)程，以提升治理能力。如今，信息技術(shù)的迭代發(fā)展推動政府治理技術(shù)的變革。大數(shù)據(jù)時代下，數(shù)據(jù)作為政府治理的基礎(chǔ)性信息，成為推動政府治理革新的重要資源。

　　具體到精準(zhǔn)扶貧的場域，基層政府在扶貧的過程中需要不斷提高大數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府治理能力，借以提高扶貧的精細(xì)化水平。這是因為，精準(zhǔn)扶貧面臨治理信息軟化的問題。例如，如何界定貧困戶？上級部門如何界定基層部門完成了脫貧攻堅的任務(wù)？高度異質(zhì)的脫貧治理信息依賴于繁雜的處理程序。因此，政府需要提高數(shù)據(jù)的處理和整合能力，借助技術(shù)手段推動精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的落實。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以將多元異構(gòu)的扶貧數(shù)據(jù)快速轉(zhuǎn)換成可資利用的有效信息，從而實現(xiàn)扶貧的有效錨定與脫貧實績的有效呈現(xiàn)。

　　技術(shù)夾層：精準(zhǔn)扶貧過程中的目標(biāo)替代現(xiàn)象

　　大數(shù)據(jù)背景下崛起的技術(shù)治理，成為革除精準(zhǔn)扶貧中積弊沉疴的重要治理工具。中央政府試圖通過引入“數(shù)目字管理”的技術(shù)手段，完善精準(zhǔn)扶貧過程中的各種量化考核指標(biāo)，以提高扶貧治理的有效性。技術(shù)治理強(qiáng)調(diào)以數(shù)據(jù)為核心，并以“數(shù)字競賽”的治理方式提高扶貧的精準(zhǔn)性和高效性。技術(shù)治理的初衷是為精準(zhǔn)扶貧嵌入技術(shù)的元素，并利用大數(shù)據(jù)等手段創(chuàng)新脫貧的方式，實現(xiàn)精準(zhǔn)化、信息化和可評估化。

　　但是，技術(shù)的進(jìn)步在解決貧困瞄準(zhǔn)難題的同時，也誘發(fā)了扶貧治理的困境。這種困境主要表現(xiàn)為扶貧的技術(shù)手段對中心工作的替代，造成技術(shù)吸納治理的現(xiàn)象。面對上級政府脫貧指標(biāo)的任務(wù)壓力以及基層政府的自我加壓，基層政府在扶貧攻堅的過程中傾向于“數(shù)字生產(chǎn)”。數(shù)字生產(chǎn)通過侵入基層治理實踐，扭轉(zhuǎn)了基層部門服務(wù)于民的治理取向，進(jìn)而形成技術(shù)吸納治理的扶貧悖論。

　　具體而言，這種悖論主要表現(xiàn)在三個方面。

　　第一，扶貧方法上，采取策略性的行為應(yīng)對扶貧任務(wù)的下沉。來自上級的扶貧壓力迫使基層干部運用技術(shù)治理這一工具進(jìn)行策略性行動。在技術(shù)治理的作用下，錯綜復(fù)雜的扶貧工作被高度簡化，龐雜的貧困數(shù)據(jù)最終被抽象為機(jī)械的數(shù)字生產(chǎn)。

　　第二，扶貧運作上，基層干部為追求連任和應(yīng)對上級檢查，在貧困戶收入數(shù)據(jù)上做足文章，使扶貧過程的“痕跡管理”異化為“痕跡主義”。精準(zhǔn)扶貧最終異化為追求大數(shù)據(jù)化的“精準(zhǔn)填表”，“填表扶貧”“數(shù)據(jù)脫貧”以及“材料出政績”等形式主義做法層出不窮。

　　第三，扶貧觀念上，以人為本的扶貧關(guān)懷被事本主義取代，扶貧問題簡化為技術(shù)問題�；鶎臃鲐毟刹坎辉訇P(guān)注治理的方式是否恰當(dāng)，而通過程式化的指標(biāo)管理等治理技術(shù)，來獲取更大的治理績效。這種技治主義式的脫貧治理方式，衍射出了部分基層干部扭曲的“政績觀”，最終影響到脫貧攻堅應(yīng)有的實效。

　　精準(zhǔn)扶貧過程中技術(shù)吸納治理的三重困境

　　第一，重視數(shù)據(jù)生產(chǎn)而造成數(shù)字的懸浮。扶貧數(shù)字作為形式抽象之物，已成為實現(xiàn)基層場域的話語鏈接、達(dá)成扶貧目標(biāo)的技術(shù)工具。不可否認(rèn)的是，這些貧困數(shù)據(jù)作為扶貧的基礎(chǔ)性信息，方便了上級對下級工作的督導(dǎo)，也加強(qiáng)了國家基礎(chǔ)信息能力的建設(shè)。然而，在基層治理的扶貧實踐中，有的數(shù)字并未能有效應(yīng)用于扶貧實踐，而是懸浮于鄉(xiāng)村之中。扶貧過程中生產(chǎn)的大量扶貧表格，更多是為了迎合上級的技術(shù)發(fā)包與扶貧考核。而檢查結(jié)束后，大量的扶貧數(shù)據(jù)被束之高閣，并沒有真正起到輔助決策的作用，因而造成了精準(zhǔn)扶貧過程中“數(shù)字懸浮”的困境。

　　第二，規(guī)避責(zé)任而形成處處留痕的痕跡管理。避責(zé)行為研究的創(chuàng)始者肯特·韋弗指出，官員們的行為往往不是追求功績的最大化，而是極力將責(zé)任降到最低。在當(dāng)前的基層治理場域下，“避責(zé)”已經(jīng)取代“邀功”成為基層干部行為模式的主要特征�；鶎臃鲐毟刹康谋砀裆�產(chǎn)作為行為主義的表現(xiàn)形式，往往不能帶來扶貧實效。但是，這些量化生產(chǎn)的表格卻可服務(wù)于上級的檢查督導(dǎo)。為了迎合上級的扶貧檢查，基層項目實施者往往在“留痕”上做足文章，“以形式應(yīng)付形式”。這種填表與留痕的方式可以有效對沖來自上級的扶貧壓力——扶貧的工作讓位于表格的生產(chǎn)，下級可以避免上級扶貧責(zé)任的追究。一旦扶貧的形式大于脫貧的內(nèi)容，甚至脫離內(nèi)容，就會使精準(zhǔn)扶貧異化為技術(shù)至上的形式主義。

　　第三，強(qiáng)調(diào)國家自主性而忽視社會空間的培育。張靜教授指出，判斷國家政權(quán)在基層是否穩(wěn)固的尺度是看它在擴(kuò)充自身權(quán)力的同時，是否還能構(gòu)建活躍的公民力量。國家能力的貫徹只有與公民力量的培育結(jié)合起來，民眾才會認(rèn)同國家的權(quán)威。精準(zhǔn)扶貧技術(shù)治理應(yīng)用過程中出現(xiàn)了技術(shù)夾層，迫使基層政府紛紛采取技術(shù)治理的手段完成上級發(fā)包的脫貧任務(wù)，從而引發(fā)了扶貧治理失靈的困境。這一困境體現(xiàn)在處于扶貧主體的貧困者被無視，而“層層發(fā)包”的扶貧格局又強(qiáng)化了政府的主導(dǎo)地位。政府在扶貧工作中實現(xiàn)了話語權(quán)的壟斷，這不僅抑制了其他主體參與扶貧的意愿，更造成了基層社會自治力被消解的窘境。農(nóng)民對貧困過程的參與僅僅局限在表格的填寫，精準(zhǔn)扶貧成了精英設(shè)計下的治理，因而喪失了政府與社會間的互動。

　　針對技術(shù)吸納治理的現(xiàn)象，要開展專項評估核查。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)扶貧工作的形式主義做法，要堅決予以批評并責(zé)令其整改，讓形式主義的作風(fēng)付出代價。同時，也要提高考評的準(zhǔn)度與辦事效率，為基層減負(fù)降壓，使其將更多的精力用在落實扶貧政策、解決貧困人員的實際困難上。通過考察各地脫貧治理實況，構(gòu)建一套統(tǒng)一的脫貧評估指標(biāo)體系，建立合理的獎懲制度。在評估之余，加大脫貧項目的質(zhì)量驗收隨機(jī)抽查力度，以實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧治理的高效化。

　　（本文系華東政法大學(xué)科研創(chuàng)新項目（2019-4-140）階段性成果）

　　（作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）