把握《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的主旨要求

　　2019年9月,中共中央印發(fā)了修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《條例》),進一步規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)的制定工作,是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量,推動黨內(nèi)法規(guī)制定法治化、規(guī)范化、制度化的重要頂層設計,也是“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的關(guān)鍵步驟。中國特色社會主義法治體系的發(fā)展離不開黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善,黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善離不開《條例》的保障,《條例》的貫徹落實有賴于全面的理解與準確的把握,這三個層面環(huán)環(huán)相扣,共同為中國特色社會主義法治體系的發(fā)展提供助力。因此,全面理解和準確把握《條例》,是推動中國特色社會主義法治體系發(fā)展的必由之路。具體而言,理解和把握《條例》,應當堅持黨的領導,把握每一部黨內(nèi)法規(guī)的制定(點)、關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的整體體系(線)、統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系(面)、推動中國特色社會主義法治體系的發(fā)展(體),構(gòu)建“點線面體”的整體戰(zhàn)略框架。

　　堅持黨的領導是根本保證。黨的領導是中國法治建設的一條基本經(jīng)驗,是法治中國發(fā)展的根本保障,黨內(nèi)法規(guī)的完善與發(fā)展當然也不例外。一方面,準確理解與把握《條例》,應當堅持以黨的領導為立規(guī)的首要原則�！稐l例》第七條規(guī)定,黨內(nèi)法規(guī)制定工作必須遵循政治原則、黨建和全面從嚴治黨原則、黨章為本原則、民主集中制原則、黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)原則、便利管用原則,這為黨內(nèi)法規(guī)的制定提供了全方位指導。其中,首要的是堅持黨的領導,以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的制定工作,為《條例》的實施提供堅強的政治保障、思想保障與組織保障。另一方面,應當將黨的領導貫穿于立規(guī)全過程。堅持黨中央集中領導黨內(nèi)法規(guī)的制定工作,決定黨內(nèi)法規(guī)制定工作的重大原則、方針政策以及事關(guān)全局和長遠發(fā)展的重大舉措;堅持將黨的領導寓于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃與計劃、起草、前置審核、審議批準、審核發(fā)布等全過程。

　　提升立規(guī)質(zhì)量是基本要求。黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨長期探索而形成的制度成果,具有實踐先行的特征。在實踐中,有許多行之有效的黨的規(guī)矩、政策、經(jīng)驗需要以黨內(nèi)法規(guī)的形式予以固定、規(guī)范。要理解與把握《條例》,亟須立足于補齊法規(guī)質(zhì)量短板的現(xiàn)實需求。具體來說,要實現(xiàn)提升立規(guī)質(zhì)量這一基本要求,就要重點把握如下三點:一是明確制定主體及其權(quán)限,即確定黨的中央組織可以制定哪些黨內(nèi)法規(guī)、中央部委可以制定哪些黨內(nèi)法規(guī)、省級黨委可以制定哪些黨規(guī)等,并明確各自的制定權(quán)限及責任。二是規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的表述,除特殊需要外,應采取“法規(guī)體”表述,即采取條款形式表達并根據(jù)內(nèi)容分為編、章、節(jié)、條、款、項、目。三是審查黨內(nèi)法規(guī)制定的全過程。在黨內(nèi)法規(guī)制定之前,進行調(diào)查分析,評估法規(guī)制定的必要性、可行性;在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中,對法規(guī)草案的政治方向是否正確、內(nèi)容是否科學合理、程序是否合規(guī)、表達是否規(guī)范等方面進行前置審核;在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布之前,召開會議進行審議,決定是否批準發(fā)布;黨內(nèi)法規(guī)公布之后,及時對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況、實施效果進行評估,進行事后審查。

　　完善黨內(nèi)法規(guī)體系是重要訴求。黨內(nèi)法規(guī)不是通過相互獨立的規(guī)則、原則發(fā)揮作用,而是需要形成內(nèi)容科學、程序嚴密、配備完備、運行有效的規(guī)章制度體系。黨內(nèi)法規(guī)體系的形成、發(fā)展并不是一個簡單的過程,需要不斷的自我革新、深入演化�！稐l例》作為黨內(nèi)“立法法”,是黨內(nèi)法規(guī)體系革新的關(guān)鍵所在,而完善黨內(nèi)法規(guī)體系是《條例》的重要訴求。為此,需要同時著眼于橫向與縱向兩個維度,實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的立體化。從橫向維度看,應當堅持黨章為本的基本原則,在黨章之下將黨內(nèi)法規(guī)分為黨的組織法規(guī)、黨的領導法規(guī)、黨的建設法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)等板塊。從縱向維度看,黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力,中央黨內(nèi)法規(guī)為第一層級,中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)為第二層級,省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)為第三層級。通過上述合縱連橫的有效工作,最終形成一個互聯(lián)互通、縱橫交錯、協(xié)調(diào)一致、銜接暢通的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

　　保障黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接是戰(zhàn)略目標。黨的十九大提出“堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”,這是我國社會主義法治建設的基本經(jīng)驗與特色所在,其關(guān)鍵在于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)與銜接。此次《條例》的修訂在以往“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”等宏觀描述的基礎上,對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接作出了進一步規(guī)定:一是肯定了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律調(diào)整范圍的交叉;二是明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)銜接原則;三是新增了黨政機關(guān)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的形式;四是強化了制定過程中黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接措施。上述修改是“依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”在《條例》中的自然延伸,是《條例》實施過程中需要重視并實現(xiàn)的戰(zhàn)略目標。為此,應當明確黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的調(diào)整范圍,構(gòu)建調(diào)整范圍清單制度;建立健全黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制定的協(xié)調(diào)機制、備案審查的聯(lián)動機制、清理評估的鏈接機制等。

　　推動中國特色社會主義法治體系發(fā)展是使命擔當。中國特色社會主義法治體系是一個系統(tǒng)的、多維的有機整體,其發(fā)展需要來自不同維度的力量的推動。其中,《條例》扮演著極為重要的角色,承擔著不可或缺的重要使命。隨著《條例》的不斷完善,黨內(nèi)法規(guī)的制定更為規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)體系更為有序、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系更為融洽、中國特色社會主義法治體系更加完備。總之,理解與把握《條例》,需要立足于中國特色社會主義法治體系建設,堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,堅定不移走中國特色社會主義法治道路,進而為中國特色社會主義法治體系增能蓄勢。

　　(作者系湘潭大學法學院教授、副院長,湘潭大學黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任;湘潭大學法學院博士研究生)