澳門(mén)基本法成功貫徹實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)與啟示

　　《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“澳門(mén)基本法”）1993年3月31日由全國(guó)人民代表大會(huì)根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》制定，1999年12月20日澳門(mén)回歸之日起開(kāi)始實(shí)施。澳門(mén)基本法第一次對(duì)澳門(mén)各方面的治理作出了科學(xué)規(guī)劃和具體安排，規(guī)定了回歸后澳門(mén)在“一國(guó)兩制”下中央與特區(qū)的關(guān)系以及各種重要制度體制，包括政治、法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、居民權(quán)利等，是澳門(mén)全新的組織章程。20年來(lái)，澳門(mén)基本法得到了全面貫徹實(shí)施，成為澳門(mén)特區(qū)的行為指南，促進(jìn)了澳門(mén)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人權(quán)保障和民主進(jìn)步。實(shí)踐證明，這是一部符合澳門(mén)特區(qū)實(shí)際情況，能夠給澳門(mén)帶來(lái)安定繁榮，能夠不斷滿(mǎn)足澳門(mén)居民對(duì)美好生活向往的憲制文件，其成功貫徹實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴，值得認(rèn)真總結(jié)。

　　澳門(mén)基本法成功實(shí)施的主要表現(xiàn)

　　20年來(lái)澳門(mén)基本法得到全面、準(zhǔn)確貫徹實(shí)施，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

　　第一，國(guó)家恢復(fù)對(duì)澳門(mén)地區(qū)行使主權(quán)，澳門(mén)自回歸之日起納入國(guó)家治理體系和憲制秩序當(dāng)中，憲法和基本法同時(shí)開(kāi)始在澳門(mén)適用、實(shí)施，共同構(gòu)成澳門(mén)特區(qū)的憲制基礎(chǔ)和核心內(nèi)容。中央認(rèn)真履行對(duì)澳門(mén)特別行政區(qū)的各項(xiàng)憲制責(zé)任，基本法規(guī)定的全面管治權(quán)得到落實(shí)，包括組建澳門(mén)特別行政區(qū)政府、任免特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官和主要官員，支持并監(jiān)督澳門(mén)特區(qū)行政長(zhǎng)官和特區(qū)政府依法有效施政，接受行政長(zhǎng)官述職；接受澳門(mén)特區(qū)終審法院法官委任的備案；解釋澳門(mén)基本法，對(duì)澳門(mén)本地立法進(jìn)行備案審查，增加澳門(mén)基本法附件三所列在澳門(mén)實(shí)施的全國(guó)性法律，通過(guò)有關(guān)法律問(wèn)題的決定，及時(shí)解決澳門(mén)發(fā)展中遇到的新問(wèn)題；妥善處理涉及澳門(mén)的外交和涉臺(tái)事務(wù)；承擔(dān)起澳門(mén)地區(qū)的防務(wù)；與澳門(mén)特區(qū)政府一道承擔(dān)起維護(hù)國(guó)家安全的責(zé)任等。

　　第二，行政主導(dǎo)的政治體制得以確立和完善。行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)澳門(mén)特區(qū)行政機(jī)關(guān)，是行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)，打造了強(qiáng)有力的行政團(tuán)隊(duì)，又代表整個(gè)特別行政區(qū)，全面履行自己的憲制責(zé)任，在整個(gè)特區(qū)地方治理中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)核心作用。立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照基本法互相制約，又互相配合，形成了建設(shè)性的互動(dòng)關(guān)系。司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法獨(dú)立運(yùn)作，履行起捍衛(wèi)特區(qū)憲制秩序和澳門(mén)法治的責(zé)任。在行政主導(dǎo)體制下，澳門(mén)行政、立法、司法嚴(yán)格依照基本法各司其職，各負(fù)其責(zé)，運(yùn)作順暢。正因如此，澳門(mén)回歸后“一國(guó)兩制”制度優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，適度多元發(fā)展初見(jiàn)成效，經(jīng)濟(jì)持續(xù)走強(qiáng)，民生不斷改善，可謂政通人和，百業(yè)繁榮，居民安居樂(lè)業(yè)。

　　第三，嚴(yán)格依據(jù)基本法和全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)解釋、決定發(fā)展澳門(mén)民主政治。“一國(guó)兩制”下“澳人治澳”、高度自治得到成功落實(shí)，澳門(mén)居民幾百年來(lái)第一次真正成為自己土地的主人，行政長(zhǎng)官和主要官員都由澳門(mén)人擔(dān)任。實(shí)踐證明，澳門(mén)人能夠治理好澳門(mén)�；貧w以來(lái)，澳門(mén)特區(qū)依法順利進(jìn)行了五任行政長(zhǎng)官選舉和六屆立法會(huì)的選舉。特區(qū)行政長(zhǎng)官和政府、立法機(jī)關(guān)傾聽(tīng)民意，了解民情，順應(yīng)民心，始終把施政重點(diǎn)放在持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、不斷滿(mǎn)足居民對(duì)美好生活的向往上。澳門(mén)居民依法有序參與到特區(qū)選舉、立法、決策等各項(xiàng)公共事務(wù)當(dāng)中，在澳門(mén)治理中真正發(fā)揮作用，居民的參與感、幸福感、獲得感不斷增強(qiáng)。2012年，澳門(mén)特區(qū)依法循序漸進(jìn)地對(duì)行政長(zhǎng)官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法進(jìn)行了適當(dāng)修改，擴(kuò)大了兩個(gè)產(chǎn)生辦法的民主程度，進(jìn)一步提升了民主的質(zhì)量及有效運(yùn)作。20年來(lái)，澳門(mén)特區(qū)沒(méi)有單純追求民主的形式，沒(méi)有盲目攀比，沒(méi)有好高騖遠(yuǎn)，不折騰，不矯情，追求實(shí)實(shí)在在的實(shí)質(zhì)民主和政治進(jìn)步，走出了一條適合自己情況、具有澳門(mén)特色的民主之路。

　　第四，澳門(mén)特區(qū)居民享有空前的權(quán)利自由，人權(quán)得到實(shí)實(shí)在在的保障。基本法規(guī)定澳門(mén)居民享有的言論、新聞、出版、結(jié)社、集會(huì)、游行、示威等基本權(quán)利和自由，得到了充分保障。根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)確定的代表名額和代表產(chǎn)生辦法，選舉了澳門(mén)特別行政區(qū)全國(guó)人民代表大會(huì)代表，參加最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作。澳門(mén)特區(qū)的全國(guó)政協(xié)委員積極參政議政，對(duì)不斷完善國(guó)家各方面的治理作出了自己的貢獻(xiàn)。

　　第五，澳門(mén)法治不斷健全，法治體系逐漸形成�；貧w前，澳門(mén)法律殘缺不全，適用的大部分法律包括“五大法典”均是葡萄牙法律，很多不適合澳門(mén)本地情況，本地立法嚴(yán)重不足。1999年10月，根據(jù)澳門(mén)基本法的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)作出《關(guān)于處理澳門(mén)原有法律的決定》，對(duì)澳門(mén)原有法律進(jìn)行了大規(guī)模清理，共審查了975個(gè)法律和法令。20年來(lái)澳門(mén)特區(qū)繼續(xù)對(duì)原有法律進(jìn)行清理及適應(yīng)化工作。立法會(huì)積極發(fā)揮基本法賦予的立法職能，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)法律的需要，截至2019年9月，共審議通過(guò)289項(xiàng)法律，其中新增法律190項(xiàng)，修改法律99項(xiàng)，逐漸形成了具有澳門(mén)自身特色的法治體系。澳門(mén)治安持續(xù)改善，犯罪率不斷降低，從一個(gè)犯罪猖獗、社會(huì)混亂之地變?yōu)榕e世聞名的安全之都。20年來(lái)澳門(mén)從立法到執(zhí)法、司法、守法、法律服務(wù)、法律人才培養(yǎng)都得到了全面提升，法治體系不斷完善，為澳門(mén)的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。

　　澳門(mén)基本法成功實(shí)施的重要啟示

　　20年來(lái)澳門(mén)基本法成功實(shí)施，積累了很多很好的經(jīng)驗(yàn)，值得認(rèn)真總結(jié)并發(fā)揚(yáng)光大。主要有以下四個(gè)方面。

　　正確處理了“一國(guó)”與“兩制”的關(guān)系。澳門(mén)特區(qū)政府、全體居民和整個(gè)社會(huì)始終把“一國(guó)”作為“兩制”的根和本，自覺(jué)維護(hù)“一國(guó)”，自覺(jué)納入到國(guó)家治理體系和憲制秩序當(dāng)中去，在“一國(guó)”問(wèn)題上從不回避，從不動(dòng)搖，從不猶豫，一以貫之，得到了中央和全國(guó)人民的信任和認(rèn)可。中央在政策上給予澳門(mén)各種優(yōu)惠和支持，全力支持澳門(mén)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)地與特區(qū)的雙贏。既講“兩制”，也旗幟鮮明地講“一國(guó)”，“一國(guó)”之利和“兩制”之便得到充分顯現(xiàn)和發(fā)揮，澳門(mén)“一國(guó)兩制”實(shí)踐進(jìn)入良性循環(huán)。

　　正因如此，澳門(mén)找準(zhǔn)了自己在國(guó)家總體發(fā)展布局中的戰(zhàn)略定位，積極融入國(guó)家發(fā)展大局，大膽參與國(guó)家改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)，善于運(yùn)用“一國(guó)”帶來(lái)的各種發(fā)展機(jī)遇和便利條件，爭(zhēng)取并獲得了中央的大力支持，多次獲得中央新的授權(quán)，擴(kuò)展了高度自治權(quán)范圍。2003年澳門(mén)開(kāi)始實(shí)施《內(nèi)地與澳門(mén)關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及10個(gè)補(bǔ)充協(xié)議，獲得眾多優(yōu)惠。澳門(mén)實(shí)際管轄的面積不斷擴(kuò)大，拓寬了發(fā)展的區(qū)域空間。2009年橫琴島澳門(mén)大學(xué)新校區(qū)獲得特別法律管轄權(quán)，不久前全國(guó)人大常委會(huì)再次授權(quán)澳門(mén)特區(qū)對(duì)橫琴口岸澳方口岸區(qū)及相關(guān)延伸區(qū)實(shí)施管轄。隨著“一帶一路”倡議的實(shí)施和《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺(tái)，國(guó)家大力支持澳門(mén)“一中心、一平臺(tái)、一基地”建設(shè)，在中央持續(xù)不斷的支持下，澳門(mén)經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)發(fā)展，社會(huì)活力不斷釋放，澳門(mén)同胞對(duì)未來(lái)充滿(mǎn)信心和希望。

　　值得特別指出的是，澳門(mén)特區(qū)自覺(jué)維護(hù)憲法、基本法和中央的權(quán)威，積極回應(yīng)中央關(guān)于維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的關(guān)切，主動(dòng)履行維護(hù)國(guó)家安全責(zé)任，以行動(dòng)維護(hù)“一國(guó)”原則。2009年即出臺(tái)《澳門(mén)特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》，順利完成了基本法第23條立法。為配合《維護(hù)國(guó)家安全法》的實(shí)施，2018年澳門(mén)特區(qū)行政會(huì)通過(guò)《澳門(mén)特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)》行政法規(guī)，建立健全了維護(hù)國(guó)家安全的制度體制機(jī)制。根據(jù)2016年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)香港基本法第104條的解釋精神，澳門(mén)特區(qū)主動(dòng)修改澳門(mén)立法會(huì)選舉制度，加入“防獨(dú)”條款，預(yù)先排除干擾，確保愛(ài)國(guó)愛(ài)澳力量在立法會(huì)的主導(dǎo)地位。

　　正確處理憲法與基本法的關(guān)系。憲法是國(guó)家的根本大法，是包括港澳在內(nèi)的全國(guó)的總章程，基本法是依據(jù)憲法制定的特別行政區(qū)的“小章程”“子章程”，是我國(guó)憲法的特別組成部分。把基本法與憲法對(duì)立起來(lái)，離開(kāi)憲法談基本法，離開(kāi)憲法實(shí)施基本法，是十分危險(xiǎn)的。

　　20年來(lái)澳門(mén)基本法實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)表明，澳門(mén)特區(qū)不僅接受由憲法和澳門(mén)基本法共同構(gòu)成的特別行政區(qū)本地的憲制秩序，而且自覺(jué)接納、融入并維護(hù)全國(guó)的憲制秩序和治理體系。凡涉及中央依法管理事務(wù)和中央與特別行政區(qū)關(guān)系、內(nèi)地與澳門(mén)關(guān)系的事務(wù)，除了看基本法，重點(diǎn)要看憲法，尊重、配合中央事權(quán)的行使。“一國(guó)兩制”天然地包含著“一國(guó)一制”的因素，即特別行政區(qū)與內(nèi)地一致的地方，例如關(guān)于中央政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能等，對(duì)全國(guó)都是一樣的，這些都寫(xiě)在國(guó)家憲法里，基本法無(wú)須也沒(méi)有重復(fù)這些規(guī)定，但這些對(duì)特別行政區(qū)毫無(wú)疑問(wèn)同樣是有效的�？傊�，澳門(mén)特區(qū)能夠自覺(jué)把自己地方的憲制體系納入國(guó)家憲制框架內(nèi)，尊重和認(rèn)同國(guó)家主體實(shí)行的社會(huì)主義制度，實(shí)現(xiàn)了本地憲制秩序與國(guó)家憲制的成功對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了“社會(huì)主義的基礎(chǔ)規(guī)范”與資本主義政制和法制的兼容。這是澳門(mén)基本法能夠成功實(shí)施的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)。

　　行政長(zhǎng)官和特區(qū)法院承擔(dān)起了在澳門(mén)實(shí)施基本法的主體責(zé)任。依據(jù)澳門(mén)基本法規(guī)定，行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)執(zhí)行基本法。也就是說(shuō)，行政長(zhǎng)官是特別行政區(qū)貫徹實(shí)施基本法的第一責(zé)任人。歷任行政長(zhǎng)官牢固樹(shù)立憲法、基本法至上觀(guān)念，深刻認(rèn)識(shí)到落實(shí)憲法和基本法是保持澳門(mén)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的關(guān)鍵，把憲法和基本法作為自己施政的“手冊(cè)”，不折不扣，嚴(yán)格依法處理一切事務(wù)。行政長(zhǎng)官還帶動(dòng)整個(gè)特區(qū)全面學(xué)習(xí)認(rèn)識(shí)憲法和基本法，帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)自覺(jué)依據(jù)憲法和基本法辦事，很好發(fā)揮了實(shí)施基本法第一責(zé)任人的作用。

　　除了行政長(zhǎng)官，澳門(mén)特區(qū)法院對(duì)基本法的實(shí)施也承擔(dān)著重要的主體憲制責(zé)任，肩負(fù)在本地解釋基本法的重任。法院實(shí)施基本法的主要方式就是依據(jù)基本法定紛止?fàn)帲�公正司法，在判案過(guò)程中解釋基本法。20年來(lái)澳門(mén)特區(qū)法院始終遵循基本法的立法原意和根本宗旨解釋基本法有關(guān)條款，自覺(jué)接受“人大釋法”和“人大決定”的效力，有力維護(hù)了國(guó)家憲制的統(tǒng)合，也捍衛(wèi)了澳門(mén)司法獨(dú)立，為“一國(guó)兩制”成功實(shí)踐作出重要貢獻(xiàn)。

　　積極開(kāi)展憲法基本法教育，不斷提高全體居民的憲法基本法意識(shí)。20年來(lái)澳門(mén)特區(qū)持續(xù)不斷地推行憲法和基本法教育，憲法基本法觀(guān)念深入人心。歷任行政長(zhǎng)官在施政報(bào)告中均強(qiáng)調(diào)要落實(shí)好“一國(guó)兩制”，切實(shí)宣傳和貫徹基本法。特區(qū)政府法務(wù)局、教育暨青年局、行政公職局、學(xué)校、澳門(mén)基本法推廣協(xié)會(huì)等官方和非官方團(tuán)體也將推廣憲法和基本法作為重點(diǎn)工作，形成了“既多元一體又協(xié)調(diào)統(tǒng)一的憲法和基本法宣傳教育機(jī)制”，既面向全體市民又重點(diǎn)針對(duì)青少年、公職人員，達(dá)到了良好的社會(huì)效果，澳門(mén)同胞普遍贊同“一國(guó)兩制”的制度安排，認(rèn)同依據(jù)憲法和基本法治理澳門(mén)的正當(dāng)性和合理性。澳門(mén)還通過(guò)舉辦國(guó)家安全教育展，宣傳總體國(guó)家安全觀(guān)，提升澳門(mén)居民的國(guó)家安全意識(shí)。

　　當(dāng)然，澳門(mén)基本法20年的實(shí)施也不是完美無(wú)缺的，改善的空間還很大，未來(lái)的路還很長(zhǎng)。我們必須從長(zhǎng)計(jì)議，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揚(yáng)成績(jī)，彌補(bǔ)不足，不斷開(kāi)創(chuàng)基本法實(shí)施和“一國(guó)兩制”實(shí)踐的新局面。第一，要進(jìn)一步深入研究憲法在特區(qū)的適用問(wèn)題，繼續(xù)處理好憲法與基本法的關(guān)系。第二，要進(jìn)一步完善基本法實(shí)施的相關(guān)體制機(jī)制，處理好“人大釋法”與特區(qū)法院釋法的關(guān)系，明確“人大決定”的法律效力。第三，必須強(qiáng)化國(guó)家安全的立法、執(zhí)法和司法，切實(shí)維護(hù)好國(guó)家安全。第四，對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水準(zhǔn)，不斷完善澳門(mén)法治，進(jìn)一步提高法治化程度和水平，完善澳門(mén)特色的法治體系。第五，必須持續(xù)不斷開(kāi)展憲法和基本法的宣傳教育，不放松，不偷懶，尤其要加強(qiáng)對(duì)青少年的教育工作。

　　相比一些存在了數(shù)百年的憲制性法律，澳門(mén)基本法的歷史還很短。但是這20年打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，邁出了成功的第一步。20年實(shí)踐已經(jīng)證明，“一國(guó)兩制”行得通、辦得到，是澳門(mén)特區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的金鑰匙；澳門(mén)基本法也是一部行得通、辦得到的憲制性法律，符合澳門(mén)實(shí)際，解決澳門(mén)問(wèn)題，契合國(guó)家發(fā)展大勢(shì)，順應(yīng)世界發(fā)展潮流。只要堅(jiān)守憲法和澳門(mén)基本法不動(dòng)搖，繼續(xù)全面準(zhǔn)確貫徹實(shí)施基本法，不斷完善相關(guān)制度體制機(jī)制，切實(shí)維護(hù)好國(guó)家安全，澳門(mén)特區(qū)必定不負(fù)眾望，使命必達(dá)，澳門(mén)的明天一定更加美好，澳門(mén)未來(lái)“一國(guó)兩制”之路一定越走越寬廣，越走越光明。

　　 （作者：王振民，系清華大學(xué)港澳研究中心主任、國(guó)家治理研究院院長(zhǎng)，中國(guó)法學(xué)會(huì)香港基本法澳門(mén)基本法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)）