強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)治理 護(hù)航教育改革

　　【論教】

　　風(fēng)險(xiǎn)治理是教育改革順利推進(jìn)的“護(hù)衛(wèi)艦”�！案母飳�(shí)質(zhì)是對(duì)各種社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，其中最核心的是利益分配關(guān)系”，而要打破原有利益關(guān)系，矛盾和阻力便會(huì)產(chǎn)生。改革還具有探索性的特質(zhì)，不確定性和失敗的風(fēng)險(xiǎn)必然存在。因此，改革不可避免地會(huì)遭遇風(fēng)險(xiǎn)，教育改革亦如此。教育作為一項(xiàng)緊貼民生的、關(guān)乎民眾切身利益的公共產(chǎn)品，其改革備受矚目，無形中加大了民眾對(duì)于教育改革風(fēng)險(xiǎn)的恐慌和恐懼心理，也加大了教育改革風(fēng)險(xiǎn)的破壞性。然而，目前教育領(lǐng)域?qū)τ陲L(fēng)險(xiǎn)的重視與研究不夠，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)缺乏深入認(rèn)知，風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)匱乏。這導(dǎo)致基層教育行政部門在教育改革上普遍存在兩種現(xiàn)象，或按部就班執(zhí)行上級(jí)部門的改革政策而罔顧本區(qū)域具體情境條件的約束，或懼怕于可能存在的某種改革風(fēng)險(xiǎn)而停滯不前。

　　其實(shí)，我們不必懼怕風(fēng)險(xiǎn)，但也不應(yīng)罔顧風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)代社會(huì)是普遍存在的，而且具有多維度、多層次、多領(lǐng)域的復(fù)雜性，但也是可以治理的。風(fēng)險(xiǎn)治理直接關(guān)涉政府治理能力建設(shè)，是治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分。黨的十九屆四中全會(huì)在《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中就強(qiáng)調(diào)為了“不斷滿足人民對(duì)美好生活新期待”，要“戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)”，增強(qiáng)“駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)”。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理，強(qiáng)化政府治理能力，降低新時(shí)代教育改革風(fēng)險(xiǎn)，為教育改革保駕護(hù)航，有四個(gè)基本的著力點(diǎn)。

　　貫徹積極風(fēng)險(xiǎn)觀念是基礎(chǔ)。意識(shí)和態(tài)度決定行為。積極風(fēng)險(xiǎn)觀念倡導(dǎo)的是一種主動(dòng)地、理性地、樂觀地認(rèn)知和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的積極態(tài)度，這種態(tài)度背后所彰顯的是一種決策部門的公共責(zé)任倫理，是我們有效開展風(fēng)險(xiǎn)治理的前提和基礎(chǔ)。而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所持的盲目、悲觀或被動(dòng)態(tài)度，是決策者和改革者公共責(zé)任意識(shí)缺失的表征。因此，首先，教育改革決策者和實(shí)施者需要樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，要承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)在改革中是客觀存在的，但是風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)大小、風(fēng)險(xiǎn)因素，以及是否決定實(shí)施某項(xiàng)教育改革，卻是需要我們通過主動(dòng)探索和理性判斷去做出回答。在控制和化解風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，基于理性的樂觀是我們應(yīng)當(dāng)保持的態(tài)度，而不應(yīng)盲目悲觀、懼怕風(fēng)險(xiǎn)。其次，權(quán)責(zé)利一致原則仍是教育改革決策者和實(shí)施者所需遵循的基本原則，它能夠保障其以高度的責(zé)任意識(shí)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。若決策者和實(shí)施者因?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不清導(dǎo)致重大決策失誤，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；同理，若決策者和實(shí)施者在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了理性衡量之后做出了正確決策，及時(shí)規(guī)避了重大風(fēng)險(xiǎn)損失或較大提高了民眾收益與福祉，則應(yīng)給予相應(yīng)的行政激勵(lì)。

　　構(gòu)建評(píng)估預(yù)警機(jī)制是保障。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估重點(diǎn)在于對(duì)改革的風(fēng)險(xiǎn)代價(jià)-改革收益比、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率、風(fēng)險(xiǎn)是否可控等進(jìn)行研判，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警重點(diǎn)在于對(duì)即將極可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)損失向教育改革相關(guān)者進(jìn)行預(yù)警提示。首先，前置風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，健全教育改革決策機(jī)制，從“事前”切入。十八屆四中全會(huì)后，國家開始對(duì)重大行政決策進(jìn)行規(guī)范，國務(wù)院出臺(tái)了《重大行政決策程序暫行條例》，部分地方也出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)范性文件，湖南、江蘇等地還專門針對(duì)教育重大行政決策出臺(tái)了文件，其中均要求將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入重大行政決策的基本程序。鑒于教育事業(yè)的特殊性和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重大價(jià)值，應(yīng)當(dāng)將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為教育改革開展的前置條件。在某項(xiàng)教育改革前，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，幫助決策機(jī)關(guān)作出實(shí)施、不實(shí)施或部分實(shí)施的決策，從而提高整個(gè)教育行政決策的科學(xué)性與合理性。如此方可盡可能規(guī)避改革過程中的風(fēng)險(xiǎn)，即使無法避免，也可提前進(jìn)行干預(yù)、減少改革實(shí)際遭受的風(fēng)險(xiǎn)損失。其次，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警全程化。將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為教育改革是否實(shí)施的前置條件，并不意味著改革推進(jìn)過程中不再需要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而應(yīng)當(dāng)在整個(gè)改革過程中對(duì)改革風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測、評(píng)估和預(yù)警，以幫助改革者及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)。

　　強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力是關(guān)鍵。要使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警發(fā)揮最大價(jià)值，使風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)精準(zhǔn)全面，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與衡量能力必須得到強(qiáng)化。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是對(duì)某項(xiàng)改革過程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)損失大小、風(fēng)險(xiǎn)因素等進(jìn)行判斷和鑒定。教育改革的復(fù)雜性，“風(fēng)險(xiǎn)”作為“可能性”所表達(dá)的未來時(shí)態(tài)性，均預(yù)示了教育改革風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別過程的復(fù)雜性。首先，至少要在市一級(jí)教育行政部門內(nèi)建立專業(yè)的教育行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，或者通過專業(yè)的人員配備加強(qiáng)教育行政部門內(nèi)部的教育督導(dǎo)部門的教育評(píng)估能力，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的復(fù)雜性需要專業(yè)性和技術(shù)性來破解。目前縣域教育改革決策中少有的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，基本都由縣一級(jí)教育行政部門自身完成。因缺少風(fēng)險(xiǎn)治理理論知識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的方法以簡單的問卷調(diào)查和訪談為主，專業(yè)性亟待提高。其次，在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，綜合利用科學(xué)方法和技術(shù)手段，最大可能挖掘可能風(fēng)險(xiǎn)及其隱患。譬如構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和預(yù)警指標(biāo)體系，并借助大數(shù)據(jù)技術(shù)在充分收集相關(guān)信息資料和綜合化分析的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的實(shí)時(shí)監(jiān)控與分析、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)甄別與篩選。在精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，通過提前規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)控制或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行有效治理。

　　注重后期風(fēng)險(xiǎn)跟蹤是長效。后期風(fēng)險(xiǎn)跟蹤的主要價(jià)值在于，在改革完成后通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素等的繼續(xù)追蹤防止風(fēng)險(xiǎn)重新或再次滋生，保障改革效果長久有效。目前的教育改革存在一個(gè)特征，即改革者的關(guān)注視野集中在“改革前”和“改革中”，而忽略了“改革后”。因此，某些改革在結(jié)束后的某個(gè)時(shí)間點(diǎn)，一些新的風(fēng)險(xiǎn)因素和風(fēng)險(xiǎn)滋生出來，直接使改革成效大打折扣。基于此，我們應(yīng)當(dāng)秉承全過程管理的理念加強(qiáng)改革后的風(fēng)險(xiǎn)跟蹤。首先，在決定是否結(jié)束某項(xiàng)教育改革時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行再次評(píng)估，并作為改革是否完成的判定依據(jù)之一。若結(jié)束改革后的風(fēng)險(xiǎn)較大且不能在結(jié)束前得到有效化解，則不應(yīng)宣告改革完成和結(jié)束。其次，在完成改革后的一定時(shí)間內(nèi)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)因素的追蹤和風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估預(yù)警，及時(shí)進(jìn)行規(guī)避和干預(yù)。

　　（作者：付昌奎，系東北師范大學(xué)中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院博士生、四川省蒲江縣教育局局長助理；曾文婧，系杭州師范大學(xué)教師發(fā)展研究中心講師；本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目〔18JJD880001〕的階段性成果）