優(yōu)化經(jīng)濟治理方式以確保民生為著眼點平衡多重目標

　　按語：從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，應(yīng)對前進中的問題、變化中的挑戰(zhàn)，中國經(jīng)濟面臨多重任務(wù)，涉及國內(nèi)挑戰(zhàn)與國際風險、周期性因素與體制性因素、總量矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾、短期問題與長期問題，等等。解決這些問題既需要各個擊破，又不能各自為戰(zhàn)、孤立施策，必須按照中央經(jīng)濟工作會議提出的一個重要方法論予以統(tǒng)籌解決，即“從系統(tǒng)論出發(fā)優(yōu)化經(jīng)濟治理方式，加強全局觀念，在多重目標中尋求動態(tài)平衡”。宏觀調(diào)控要做到統(tǒng)籌多重目標、實現(xiàn)動態(tài)平衡，關(guān)鍵是要在經(jīng)濟治理的過程中，把一切工作的著眼點和落腳點，放在確保民生特別是困難群眾基本生活得到有效保障和切實改善上來。只有在此基礎(chǔ)上綜合施策，才能使各類政策措施真正實現(xiàn)協(xié)同發(fā)力，在平衡多重目標的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生出1+1＞2的全局效果。

　　以全局視野看待當前經(jīng)濟面臨的挑戰(zhàn)

　　2019年，我國的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）預(yù)計將超過一萬美元。按照世界銀行的收入分組，這意味著中國即將在不久之后從中等偏上收入國家進入高收入國家的行列。新中國成立70年來，尤其是在改革開放40多年的時間里，我國能夠?qū)崿F(xiàn)如此大幅度的收入水平跨越，并且保持了社會的發(fā)展和長期穩(wěn)定，無疑是創(chuàng)造了史無前例的人類發(fā)展奇跡。站在新的起點邁向更高收入水平，前進道路上不可能總是一帆風順，還要應(yīng)對各種各樣的風險挑戰(zhàn)。

　　分析跨國歷史數(shù)據(jù)會發(fā)現(xiàn)，處于中等偏上收入階段甚至剛剛跨入高收入門檻的國家，經(jīng)濟增長通常都會遭遇減速。由于各個國家應(yīng)對這一情況的方式不盡相同，減速的結(jié)果便也大相徑庭，當初處在類似階段的國家逐漸會產(chǎn)生巨大的分化。通常而言，那些不能及時轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和增長動能的國家，與發(fā)展階段相聯(lián)系的自然減速就會加劇，甚至可能演變?yōu)榻?jīng)濟停滯。在“蛋糕”不再做大的情況下，這些國家內(nèi)部的各種利益集團就會圍繞如何分“蛋糕”展開博弈，那些傾向于把較大收入份額集中到少數(shù)人手里的國家，通常會產(chǎn)生收入差距惡化的結(jié)果，而為了維系這樣的收入和財富分配格局，這類國家的經(jīng)濟社會體制會趨于固化，社會流動性受到阻礙，人民的幸福感嚴重受挫。這就是“中等收入陷阱”所描繪的現(xiàn)象。

　　當前，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟增長速度下行是正常的，是符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。這一階段經(jīng)濟運行的關(guān)鍵，是要通過擴大改革開放，進一步消除妨礙生產(chǎn)要素充分供給和合理配置的體制機制障礙，及時轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和增長動能，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。這一過程會面臨諸多風險挑戰(zhàn)，因而需要實現(xiàn)多重的任務(wù)目標，只有恰當區(qū)分各種相關(guān)因素，才能對癥施策。例如，在必須回應(yīng)來自外部的不確定性因素時，特別需要集中精力做好自己的事情；在判斷經(jīng)濟增長速度是否處于合理區(qū)間時，要善于區(qū)分周期性沖擊因素和體制性障礙因素；實施積極就業(yè)政策，在應(yīng)對就業(yè)崗位總量不足問題的同時，越來越需要針對結(jié)構(gòu)性就業(yè)困難施策；在應(yīng)對短期市場沖擊，對脆弱群體進行兜底保障的同時，還要著眼長期，通過教育和培訓(xùn)提高這些人群的就業(yè)能力……

　　應(yīng)對多種風險挑戰(zhàn)，完成多重任務(wù)目標，必須要有全局觀，通過統(tǒng)籌平衡，使各項政策手段和具體目標在總體上保持一致，各種政策效果相互兼容，形成協(xié)同合力。在加強政策實施過程中的協(xié)調(diào)配合方面，中國有著獨特的制度優(yōu)勢。在經(jīng)濟治理中，我們堅持和加強黨對經(jīng)濟工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，保證了經(jīng)濟發(fā)展朝著既定的目標前進。特別是，我們黨始終堅持以人民為中心，無論采取的具體措施、政策要達到的具體目標是什么，歸根結(jié)底都是把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。體現(xiàn)在經(jīng)濟治理中，就是始終把保障和改善民生作為一切工作的著眼點和落腳點，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多種政策手段和多重政策目標，形成推動經(jīng)濟邁向高質(zhì)量發(fā)展的政策合力。

　　把確保民生作為經(jīng)濟治理的著眼點和落腳點

　　堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把保障和改善民生作為各方面政策措施的著眼點和落腳點，是優(yōu)化經(jīng)濟治理方式的關(guān)鍵。實現(xiàn)總體發(fā)展目標與短期經(jīng)濟任務(wù)的統(tǒng)一、實現(xiàn)多種措施的協(xié)同和多重目標的統(tǒng)一，面臨諸多需要解決的問題，各項任務(wù)的直接目標不同，實施的著力點也各不相同，如何使各項政策措施之間保持協(xié)同統(tǒng)一，歸根結(jié)底要從我們的發(fā)展目標出發(fā)，集中解決各種發(fā)展不平衡不充分的問題，滿足人民日益增長的美好生活需要。

　　具體來講，一方面，經(jīng)濟治理面臨的目標任務(wù)更為多元和復(fù)雜。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，以要素投入為主的增長模式不再能夠支撐以往的增長速度，必須進一步加大改革開放和創(chuàng)新的力度，提高全要素生產(chǎn)率，實現(xiàn)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。在新的發(fā)展階段加大改革開放力度，提高全要素生產(chǎn)率，面臨著新的難點需要突破，有更大的風險需要未雨綢繆。例如，在更高的發(fā)展階段上，勞動力市場改善收入分配的作用將會減弱；在增長模式從投入型轉(zhuǎn)向創(chuàng)新型的過程中，生產(chǎn)率提高的源泉也從產(chǎn)業(yè)之間的資源重新配置轉(zhuǎn)向經(jīng)營主體之間的優(yōu)勝劣汰；在更高的發(fā)展階段參與全球價值鏈分工，與發(fā)達國家之間的競爭效應(yīng)會大于互補效應(yīng)；改革開放越是深入，人人獲益、無人受損的帕累托改進空間就越小，可能遇到的既得利益阻礙就越多，還會出現(xiàn)一些勞動者群體的轉(zhuǎn)型困境，等等。應(yīng)對這些問題，都要求政府既要發(fā)揮好宏觀調(diào)控的作用，也要承擔好再分配的職能，并將兩者有機結(jié)合起來。

　　另一方面，確保民生是最根本的目標，由此出發(fā)才能做出更科學(xué)的決策。就業(yè)是民生之本，勞動力市場信號，既是民生指標也是能夠反映宏觀經(jīng)濟狀況的指標，應(yīng)該成為宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)的主要決策依據(jù)。比如，當城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率在5%左右時，意味著處于沒有明顯周期性的自然失業(yè)率水平，如果失業(yè)率在此基礎(chǔ)上出現(xiàn)小幅微升，可以通過微調(diào)而非大水漫灌式的強刺激來應(yīng)對。再比如，在高速增長階段，每逢遭遇需求側(cè)周期性沖擊時，宏觀經(jīng)濟政策往往側(cè)重于刺激投資需求來保證一定的增長速度，以此穩(wěn)定就業(yè)和民生。但在高質(zhì)量發(fā)展階段，政府主導(dǎo)的以項目投資為主的刺激方式日益難以產(chǎn)生預(yù)期的效果，此時，直接著眼于保障和改善民生的政策，恰恰可以發(fā)揮中國超大規(guī)模市場的優(yōu)勢，通過穩(wěn)定和擴張消費需求，實現(xiàn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和消費的“雙升級”。

　　民生領(lǐng)域的重點和優(yōu)先序

　　保障和改善民生，就是要保障城鄉(xiāng)居民收入的穩(wěn)定和增長，提高基本公共服務(wù)的供給質(zhì)量和均等化水平，抓住人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等基本保障方面實現(xiàn)穩(wěn)中有進。

　　提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量和保障水平，要特別注意把盡力而為與量力而行有機統(tǒng)一起來。滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，決定了我們必須盡力而為改善民生，而不平衡不充分的發(fā)展現(xiàn)實又形成了財力約束，使得一些基本保障和公共服務(wù)難以做到一蹴而就。這時，在整體推動和均衡著力的同時，應(yīng)該特別關(guān)注那些有利于保障基本生活、阻斷貧困代際傳遞、保持經(jīng)濟持續(xù)增長的重點領(lǐng)域，以之作為推進民生工作的優(yōu)先序，讓民生的改善成為改革紅利，用以支撐更大的民生改善。

　　首先，穩(wěn)定和提高城鄉(xiāng)居民收入水平，進一步縮小各類收入差距。經(jīng)濟增長速度放緩也意味著收入“蛋糕”做大的速度減慢，這時，遵循共享發(fā)展理念分好“蛋糕”尤為重要。而且，宏觀經(jīng)濟波動會對部分群體的就業(yè)和收入帶來沖擊，需要社會保障網(wǎng)予以充分覆蓋和兜底，確�；�本民生不受影響。這些都意味著，在勞動力市場初次分配的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)該承擔更多的基本公共服務(wù)支出責任，實施更大力度的再分配政策。從國際經(jīng)驗看，那些收入分配比較均等的國家，表現(xiàn)出的較小基尼系數(shù)實際上是政府再分配后的結(jié)果。

　　其次，提高重點人群的技能和就業(yè)能力，保持就業(yè)穩(wěn)定，提高就業(yè)質(zhì)量。隨著科技革命對經(jīng)濟影響的日益加深、中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加速，一些就業(yè)群體將不可避免地受到?jīng)_擊。這些勞動者轉(zhuǎn)崗時間的長短既取決于他們的工作技能，也取決于政府的公共就業(yè)服務(wù)水平。政府的公共就業(yè)服務(wù)平臺通過提供更有針對性的技能培訓(xùn)、擇業(yè)指導(dǎo)和崗位信息，可以有效降低結(jié)構(gòu)性失業(yè)和摩擦性失業(yè)。在這方面，需要加強政策的精準度。一是瞄準就業(yè)困難群體，有針對性地提供就業(yè)扶助，在就業(yè)市場上不讓一個人掉隊；二是把農(nóng)民工納入社會保障和公共就業(yè)服務(wù)體系，使其能夠享受到均等的服務(wù)待遇；三是通過技能培訓(xùn)增強大齡就業(yè)者對勞動力市場的適應(yīng)力，提升他們應(yīng)對漸進式延遲退休所需的人力資本水平，提高勞動參與率。

　　再次，通過教育的發(fā)展和深化，顯著提高新成長勞動力的人力資本水平，保持社會的流動性。教育擴張和均等化是保持每個社會群體都有機會沿著職業(yè)、收入和社會階梯向上流動，從而阻斷貧困代際傳遞的最有效手段。教育的這一功能是其最突出的正外部性，有很高的社會收益。促進教育發(fā)展和深化，也應(yīng)該從社會收益率最高的教育類型和階段率先發(fā)力。比如，大量研究表明，兒童早期發(fā)展和學(xué)前教育，是所有教育階段中社會收益率最高的，是最需要政府承擔支出責任的教育領(lǐng)域。

　　 （作者：蔡昉，系中國社會科學(xué)院副院長、中國社會科學(xué)院習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心學(xué)術(shù)顧問）