國家治理論超越西方治理論

改革開放不但是管理體制上的學習創(chuàng)新，還意味著思想文化上的文明互鑒。在政治學理論方面，20世紀80年代傳播的主要是現(xiàn)代化理論，90年代西方的自由主義民主理論被大量譯介到國內，21世紀流行的則是基于民主理論的治理理論。如果說政治民主是為了加強個人權利而去政府化，經濟自由是通過強調私有化和市場化而去國家化，那么，治理理論則是通過增強個人權利以削弱政府作用的制度化安排，從而構成自由主義政治思潮的“三駕馬車”：政治民主化、經濟自由化與治理社會化。

西方治理理論淵源及主要內涵

治理理論來自20世紀90年代初世界銀行專家對于南撒哈拉沙漠國家的政策設計。他們認為，這些國家出現(xiàn)普遍性的國家失敗，根源在于無能為力的政府，而替代性方案就是加強非政府組織、各種社會組織乃至個人的作用。世界銀行甚至還以“投資人民”為主題，強調個人和社會的替代性作用。伴隨著1990年作為新自由主義宣言的“華盛頓共識”的節(jié)拍，強調社會作用以去政府化的治理理論迅速在全世界流行開來，“無政府的治理”成為治理主義者的信仰，認為去政府化的治理才能實現(xiàn)公正透明，才會有政治合法性。

客觀地說，民眾對于政府存有意見是普遍現(xiàn)象。因此主張去政府化而鼓吹個體的作用，是一種民粹主義情結，而治理理論無疑迎合了這種民粹主義訴求。問題是，在很多非西方國家即發(fā)展中國家，國家-社會關系屬于“普力奪社會”或“強社會中的弱國家”，國家被嵌入各種社會關系網絡之中而難得自主性。在此情境下，再主張進一步去國家化而強化社會的權力(權利)，這樣的國家-社會關系不是更惡化了嗎？對此，曾經大力鼓吹治理理論的福山有過深刻反省。要知道，“組織起來”依然是很多發(fā)展中國家國家建設的優(yōu)先議程。

這是比較政治發(fā)展研究給我們的基本知識。人們的認知能力與社會科學的發(fā)展水平密切相關，在缺乏比較政治學基本知識的前提下，各種與發(fā)展中國家國情南轅北轍的概念、理論的流行在所難免，甚至變成某種“道德”標準�，F(xiàn)在，人們終于看到，主張社會權利的治理理論在很多發(fā)展中國家并不能起到良治的作用，比如南撒哈拉沙漠國家并沒有因為出產了治理理論而變得“善治”，絕大多數發(fā)展中國家的治理水平也并沒有因此得以提升。為什么呢？除了它們尚未真正完成“國家建設”的任務——“把國家組織起來”，還因為被賦予治理使命的社會組織也遠非治理理論所依賴的“公民社會”。因“民情”不一樣，統(tǒng)統(tǒng)被稱為“公民社會”的社會組織，在美國其實已經演變?yōu)槔�益集團社會，在南美則為“普力奪社會”，印度乃為“種姓社會”，非洲是“強社會”。雖然名稱各異，但共同點都是不平等，而公民社會理論的假設是社會平等基礎上具有公共精神的參與。

具有“中國性”的治理理論——國家治理理論

在與治理理論這種強勢話語的對話中，中國政治學人逐漸建立起具有“中國性”的治理理論——國家治理理論。顯然，“國家治理”之于“治理理論”的不同在于“國家”的角色問題。黨的十八屆三中全會正式提出“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的命題，得到各界的熱烈呼應。無疑，這種社會科學化的政治表述是以學術研究積累為基礎的。在黨的十八大之前，治理理論流行，但很多學者開始自覺或不自覺地使用“國家治理”一詞。這是因為中國人是天然的國家治理主義者。

因此，當西方的治理理論大行其道時，主張“國家治理”的研究也影響日隆。有學者提出了作為研究范式的“國家治理范式”，認為國家治理包括政治價值、政治認同、公共政策、社會治理等幾個方面。當“國家治理現(xiàn)代化”成為官方術語之后，國家治理與西方治理理論被明確區(qū)分開來，認為“社會主義國家的國家治理，本質上既是政治統(tǒng)治之‘治’與政治管理之‘理’的有機結合，也是政治管理之‘治’與‘理’的有機結合。因此，在馬克思主義國家理論話語體系中，‘治理’是社會主義國家政治統(tǒng)治與政治管理的有機結合”，并提醒大家需要注意避免兩種認識上的偏差：簡單運用西方“治理”概念來套解我國全面深化改革的目標，簡單認為“治理”概念只是西方當代政治理論和管理理論的專利。

中國國家治理現(xiàn)代化的要點

應該說，作為官方政治表述的國家治理現(xiàn)代化，包括但不限于如下要點：

第一，國家治理現(xiàn)代化的目標是國家或政府主導的國家治理體系的現(xiàn)代化。在制度層次上，國家治理體系包括國家治理、政府治理、地方治理和社會治理。應該說，社會治理的提法是對治理理論的揚棄，從社會管理轉變?yōu)樯鐣�治理。在治理領域，國家治理體系包括政治治理、經濟治理、文化治理、軍事治理和生態(tài)治理。無論是在制度層次上還是在治理領域上，治理主體都是國家或者政府，必然包括統(tǒng)治和管理，但并不排斥社會的作用。治理主體的確立，根本性地與西方治理理論作了區(qū)分，但適當吸收其有益成果，比如社會治理之說。正如有學者總結的：“國家治理概念強調了轉型社會國家發(fā)揮主導作用的重要性，同時也考慮到了治理理念所強調的社會訴求，是一個更為均衡和客觀的理論視角�！庇袑W者在梳理國內外治理文獻后總結道，治理“指的是公共管理(包括治國理政)的方式、方法、途徑、能力，而不是指任何特定的公共管理(治國理政)的方式、方法與途徑，不是指市場化、私有化，不是指‘無需政府的治理’，不是指‘多一些治理，少一些統(tǒng)治’”。西方的治理理論只是新自由主義的規(guī)范性宣示，是“空洞的能指”，在實踐中不解決任何問題。

第二，國家治理現(xiàn)代化的核心是國家治理能力問題。同樣的制度為什么治理績效有著天壤之別？關鍵在于治理能力的不同。政治學理論關于統(tǒng)治能力、治理能力的討論并不少見，但主要視其為政治現(xiàn)象而少有上升為能夠用來分析政治現(xiàn)象的政治理論。傳統(tǒng)的國家能力理論包括合法化能力、財政汲取能力等，但分析解釋力有限。合法化能力可謂無所不包，不具分析性；而財政汲取能力則太過具體，何況汲取能力強的國家并非必然加強合法性，有時甚至相反，這是歷史的經驗。與此不同，中國學者把國家治理能力當作一種研究范式，與以政體為范式的西方政治學傳統(tǒng)形成鮮明區(qū)別。具體而言，國家治理首先要處理國家與社會的關系，其中社會由普通民眾、知識階層和企業(yè)階層構成，“體制吸納力”對于不同的階層具有不同的內涵；其次，國家治理是關于制度之間、部門之間的協(xié)調與整合，國家治理能力因此體現(xiàn)為“制度整合力”；最后，國家治理事關政策制定和有效執(zhí)行問題，國家治理能力事實上就是“政策執(zhí)行力”。由“體制吸納力-制度整合力-政策執(zhí)行力”所構成的國家治理能力，事實上成為一種分析性概念，用以比較分析不同國家的不同層面的治理能力和治理績效，這是一種系統(tǒng)化但又非對稱性的、非意識形態(tài)化的分析性理論，對于針對性地提升國家治理能力的作用不言而喻。

第三，國家治理現(xiàn)代化理論回答了如何保障國家治理能力這個核心和根本問題。一個超大規(guī)模國家的政治特征，不但有地域差異、民族差異和文化差異帶來的多元性，還有多等級的制度所構成的層次性，多元性和層次性構成了權力的非對稱性。在多元性、多層次性和非對稱性的制度體系中，要提升國家治理能力是非常困難之事，但民主集中制政體確保了制度的協(xié)調性和整合性。對此，中國學者將民主集中制上升到與代議制政體同等高度的政治學理論上去討論。

觀念會產生政策，錯誤的觀念必然導致錯誤的政策。對于國家治理而言，因沒有自主性觀念而犯下顛覆性戰(zhàn)略性錯誤，在歷史上并不鮮見。在觀念交鋒與文明互鑒中，中國政治學在涉及國家的一些關鍵詞上進行了護衛(wèi)性建構，初步形成了自主性政治學話語體系，為道路自信和制度自信提供了理論基礎。同時，在政治學最根本問題的研究上，諸如中國的國家建設，中國政治學也取得了值得肯定的成就，這當然歸因于中國政治學置身于中國大陸這片沃土。

（作者為中國人民大學國際關系學院院長、教授）