治理理念的三種思想路徑

治理理念在20世紀(jì)90年代早期的興起是世界范圍內(nèi)政府再造運(yùn)動的重要進(jìn)展，其目標(biāo)乃是塑造政策議程并提供前瞻性的指導(dǎo)方案。當(dāng)這一新興的政治觀念在20世紀(jì)90年代中期被介紹到中國政治研究中時(shí)，中國政府正在經(jīng)歷一場深刻的制度變革以回應(yīng)民眾對法治、責(zé)任和透明等方面日益迫切的要求。隨著西方著作的引進(jìn)和吸收，治理本身的概念內(nèi)涵和理論結(jié)構(gòu)的本土化進(jìn)程也逐漸加快。因此如何理解該理論在中國轉(zhuǎn)型時(shí)期的適應(yīng)性，以及對其重塑本土政治思維的作用方面進(jìn)行考察，已經(jīng)成為重要的研究課題�；仡櫩鐚W(xué)科的治理文獻(xiàn)，可以辨識出治理理念的三種獨(dú)特的思想路徑，并發(fā)現(xiàn)每種治理分析路徑的優(yōu)勢與缺陷。與基于市場和網(wǎng)絡(luò)的治理視角相比，以國家為中心的治理方案不僅可以成為分析中國轉(zhuǎn)型政治的現(xiàn)狀與發(fā)展方向的有益框架，而且有助于將治理理念發(fā)展成為中國轉(zhuǎn)型國家語境下本土化理論的表達(dá)形態(tài)。

市場治理視角

市場視角的主要特點(diǎn)是將市場及其結(jié)構(gòu)作為理解國家與政府治理的原型。在其看來，由于現(xiàn)代的公共部門正在面臨與私營部門相似的管理和產(chǎn)品分配難題，所以那些在商業(yè)管理中行之有效的方法和技術(shù)可以也應(yīng)當(dāng)被借鑒到公共管理領(lǐng)域中。作為連通傳統(tǒng)上彼此分別的公共與私人領(lǐng)域的市場概念，通常是指一個(gè)允許不同自利者彼此競爭或合作來謀求各自目標(biāo)的場所。所以，首要的治理問題便是如何建立起一個(gè)有效的機(jī)制來動員這些主體彼此合作以解決共同面對的難題。

治理的市場視角的主要思想資源來自于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。20世紀(jì)70年代以來，公共選擇學(xué)派將微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論拓展到分析公共事務(wù)方面。這一學(xué)派的學(xué)者假定在公共組織中工作的人們同樣會受到自私天性的制約，這將導(dǎo)致他們的行為模式類似于市場中進(jìn)行交易的個(gè)體。他們的研究發(fā)現(xiàn)，由于壟斷了決策過程中的信息資源并享受著相對穩(wěn)定的職業(yè)保障，行政官僚往往比立法者具有更大的決策權(quán)力，而自利的天性又會促使他們利用權(quán)力來擴(kuò)張官僚系統(tǒng)且以犧牲公共利益為代價(jià)來滿足部門利益的最大化。因此，為了維護(hù)公民的權(quán)益和公共利益，最有效的辦法就是削弱這些行政人員在政策制定中的決定性地位。

市場視角最重要的應(yīng)用領(lǐng)域體現(xiàn)在政府結(jié)構(gòu)和人事管理方面。在市場觀點(diǎn)看來，政府最嚴(yán)重的治理問題源自其龐大的規(guī)模和復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，即傳統(tǒng)上大型壟斷式的政府部門很難應(yīng)對不斷變化的環(huán)境因素（如市場信號）。因此，改革者們建議有效的變革方案就是分散政策制定的權(quán)力并創(chuàng)造出大量競爭性的小型機(jī)構(gòu)來分解原先較大的部門。在人事管理方面，市場思路的支持者對政府在其工作人員的錄用、晉升和評估方面的制度僵化表示不滿。他們認(rèn)為這些制度缺乏足夠的激勵使官僚服務(wù)于公民需要，更無助于在公共服務(wù)中培植富于創(chuàng)新和進(jìn)取的企業(yè)家精神。他們建議通過建立彈性的工資制度使公務(wù)員的收入與其績效水平聯(lián)系更加緊密，這樣便可以使其更加重視公共服務(wù)的質(zhì)量并對其承擔(dān)責(zé)任。簡言之，新型政府的主要角色應(yīng)是“掌舵”而非“劃槳”。

縱觀作為一種分析視角的市場模型在理解治理理念方面的特點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)它有效地將人性中的自利取向作為分析治理問題的個(gè)人主義基礎(chǔ)并強(qiáng)調(diào)其應(yīng)作為治理理念建構(gòu)的起點(diǎn)。此外，它還為發(fā)展出在復(fù)雜條件下提高治理水平的技術(shù)工具作出了貢獻(xiàn)。但市場模型的缺陷也很明顯：由于將治理問題簡單還原為公司治理和商業(yè)交易活動，它在很大程度上模糊了政治學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論邊界，也因此忽視了政治制度和機(jī)構(gòu)的獨(dú)特性。更加重要的是，它將權(quán)力結(jié)構(gòu)簡化為市場意義上的資源分配，從而難以充分解釋特定環(huán)境下權(quán)力運(yùn)作的具體邏輯和規(guī)律。

網(wǎng)絡(luò)治理視角

第二種思考治理問題的視角深深植根于政治科學(xué)中的政策研究領(lǐng)域。這種觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)代社會中公共政策的制定和執(zhí)行越來越依賴于國家與社會領(lǐng)域內(nèi)多元主體之間的雙向互動。這便意味著國家或政府在某種程度上嵌入到網(wǎng)絡(luò)狀的政策環(huán)境中并必須通過與其他社會團(tuán)體進(jìn)行合作才能達(dá)到治理的目標(biāo)。學(xué)者們將這些現(xiàn)象定義為“新型治理”或“現(xiàn)代治理”，認(rèn)為其主要的特征是“自我組織的組織間網(wǎng)絡(luò)”的形成。治理也因此成為一個(gè)系統(tǒng)層次的概念，指的是由多元參與者進(jìn)行協(xié)同決策時(shí)的特定結(jié)構(gòu)和過程。

這一思路的發(fā)展得益于政策網(wǎng)絡(luò)研究的進(jìn)展。它見證了從地方政府研究到地方治理研究的轉(zhuǎn)型。在英美等國20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的地方治理運(yùn)動中，學(xué)者們提出應(yīng)當(dāng)重新評價(jià)地方政府在城市政治變革中的角色。他們發(fā)現(xiàn)地方政府在執(zhí)行經(jīng)濟(jì)或社會政策過程中常常受制于與各種類型的組織進(jìn)行合作的強(qiáng)大壓力，而同時(shí)一些具體的市民組織及其網(wǎng)絡(luò)在政策議程設(shè)定中發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，他們主張使用“治理”這一新的概念來描述這種在微觀環(huán)境下提供公共服務(wù)的新形式，認(rèn)為其主要特點(diǎn)就是從地方政府到各種社區(qū)組織對公共政策的全面參與。

在分析治理問題方面，網(wǎng)絡(luò)思路首先意味著對政府治理環(huán)境的重新確認(rèn)。根據(jù)“權(quán)力互賴”的概念，任何投身于集體行動的組織都需要借助其他組織的力量來進(jìn)行資源交換并合作達(dá)成共同目標(biāo)，這便要求網(wǎng)絡(luò)參與者建立起一種彼此信任和基于規(guī)則的互動模式。此外，這一概念還意味著由于治理是一個(gè)典型的互動過程，所以不論是公共組織還是私人組織都很難具備足夠的資源和能力來單方面解決問題。如果這是對政府外部治理環(huán)境的真實(shí)描述的話，那么政府便需要新型的管理工具和技術(shù)來實(shí)施有效的引導(dǎo)而非采取傳統(tǒng)的直接命令或干預(yù)方法了。在具體的治理實(shí)踐中，政府首先可以利用諸如立法或財(cái)政等物質(zhì)手段來塑造網(wǎng)絡(luò)參與者之間的互動結(jié)構(gòu)及其游戲規(guī)則。此外，政府還可以憑借勸說等手段來影響其他參與者的行為，進(jìn)而達(dá)到影響政策產(chǎn)出的目的。

綜上所述，基于網(wǎng)絡(luò)的治理視角在理論闡釋方面的優(yōu)勢在于，使我們更加關(guān)注此前被政策研究忽視的多樣的社會組織與團(tuán)體在政策制定過程中的作用。同時(shí)，它也提醒我們現(xiàn)代政府遠(yuǎn)不是想象中的一部結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的國家機(jī)器，在處理現(xiàn)實(shí)的公共事務(wù)時(shí)，它其實(shí)受制于許多內(nèi)部和外部的環(huán)境壓力。因此，一個(gè)以網(wǎng)絡(luò)為中心的治理觀有助于對多層級的政府在復(fù)雜的政策環(huán)境中所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行系統(tǒng)的分析。然而，這種途徑正如此前的市場視角一樣也有其自身的缺陷，因?yàn)樗�同樣無法提供一個(gè)對公共部門的完整理解。它傾向于夸大外界因素對政府處理公共事務(wù)方面的影響，因此片面地將政府的角色簡單界定在國家—社會的互動關(guān)系中。與此同時(shí)，它在解釋政府內(nèi)部的治理機(jī)制及其對政策的影響方面也乏善可陳。

國家治理視角

第三種治理視角來自國家主義的觀點(diǎn)。持這一看法的學(xué)者認(rèn)為治理就是指政府做事的方式，因此將國家作為中心應(yīng)是探討治理問題的最佳途徑。這一視角假定，現(xiàn)代民族國家及其機(jī)構(gòu)在很大程度上仍然是治理的主導(dǎo)力量，其在目標(biāo)設(shè)定方面的重要作用仍是達(dá)到有效治理的關(guān)鍵因素�；�于此，國家視角的學(xué)者爭論說盡管市場或網(wǎng)絡(luò)正在成為流行的治理結(jié)構(gòu)，但充分理解治理問題的關(guān)鍵仍將是政府組織以及其在結(jié)構(gòu)和功能方面的變化。這種以國家為中心的治理觀可以追溯到文藝復(fù)興時(shí)期的馬基雅維利的著作。作為現(xiàn)代政治科學(xué)公認(rèn)的創(chuàng)始者，馬基雅維利首先開拓出了一條以科學(xué)的和價(jià)值中立的方式研究國家的途徑。根據(jù)這種現(xiàn)實(shí)主義立場，任何具有政治勸說性質(zhì)的思想或理論都應(yīng)受到嚴(yán)格的考察，即它們對國家治理的結(jié)構(gòu)和過程會產(chǎn)生怎樣的影響。

國家主義視角的一個(gè)重要特點(diǎn)就是堅(jiān)持以批判的和整體性的方法來考察政治理論或?qū)W說。因此，在理論層面，它能夠提供一個(gè)有效的工具來發(fā)掘出治理理念潛在的政治含義。學(xué)者曾觀察到當(dāng)代作為網(wǎng)絡(luò)治理的行政理論框架傾向于模糊國家與社會以及國家內(nèi)部立法和行政部門的傳統(tǒng)界限，因而對一直以來被作為憲政民主制度核心要素的政府組織的公共性以及傳統(tǒng)的權(quán)力分立與制衡體系構(gòu)成了威脅。此外，由于國家視角能便捷地與組織理論結(jié)合并借此將公共部門視為一種特定組織類型來研究，它因此能夠幫助學(xué)者建立起一套具有操作性的指標(biāo)系統(tǒng)來分析不同治理模型在具體實(shí)踐中的內(nèi)容和形式。例如，彼得斯就曾區(qū)分出四種在政府變革時(shí)期涌現(xiàn)出來的治理模型并在結(jié)構(gòu)、管理、政策制定和公共利益方面對其各個(gè)模型的特點(diǎn)加以勘定。在另一項(xiàng)研究中，林恩等三位學(xué)者發(fā)展出一整套包含制度、管理和技術(shù)三個(gè)層次的治理分析框架，來針對不同學(xué)科和領(lǐng)域中迥異的治理理念進(jìn)行歸納總結(jié)。由此可見，國家視角的這一特點(diǎn)使其尤其適合于對治理理念進(jìn)行實(shí)證與比較研究。

縱觀國家路徑的理論特質(zhì)可以發(fā)現(xiàn)，它對將國家作為有意義的治理理念焦點(diǎn)給予了持續(xù)的關(guān)注，特別是將其看作是在變動環(huán)境中穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)和有規(guī)則的政策過程的主要維系者。它也提醒我們，對治理理念的完整理解需要對其適應(yīng)一個(gè)政體基本治理原則的能力進(jìn)行冷靜客觀的分析。換言之，對一個(gè)政治系統(tǒng)和政治文化的處境化理解將有助于我們分析治理理念的特質(zhì)，因?yàn)樗鼤�使我們對那些帶有說服力的治理原則及其可能對國家治理造成的影響保持警惕。顯然，這些特點(diǎn)都使國家視角適用于一項(xiàng)在中國轉(zhuǎn)型政治背景下針對治理理念的深入研究。

同樣值得指出的是，在理論層面，這一視角傾向于將特定政體的原則整合進(jìn)對治理理念的分析中。而在現(xiàn)實(shí)操作中，大多數(shù)的研究都是在探討治理理念與憲政民主政體內(nèi)各種政治價(jià)值與原則之間的關(guān)系。目前仍然少有研究致力于分析治理理念在非民主政體背景下的適應(yīng)性及其對理論形態(tài)本身可能造成的影響。因此如何辨別和解釋在一個(gè)像當(dāng)代中國這樣的轉(zhuǎn)型政治系統(tǒng)中的治理理念的邏輯，便成為一個(gè)有待解決的問題。同時(shí)，如何運(yùn)用本土的政治學(xué)與公共行政知識來探索這一特定理論形態(tài)的處境化含義，也因此成為了一個(gè)開放性的問題。

（作者單位：中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院政治科學(xué)系）