提高中心城市和城市群綜合承載能力

不久前召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，總結(jié)2019年經(jīng)濟(jì)工作，分析當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，部署2020年經(jīng)濟(jì)工作，明確提出了提高中心城市和城市群綜合承載能力的戰(zhàn)略任務(wù)。綜合承載能力體現(xiàn)為一定時(shí)期內(nèi)區(qū)域資源能源、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承載和支撐能力。中心城市和城市群成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。以中心城市為龍頭的城市群代表了全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的基本趨勢(shì)，如東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和大倫敦都市區(qū)等世界知名城市群，以較強(qiáng)的綜合承載能力集聚全球創(chuàng)新要素，引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳、成渝等19個(gè)城市群成為承載發(fā)展要素、引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的主要空間載體，承載全國(guó)78%的人口，貢獻(xiàn)超過(guò)80%的GDP，取得令人矚目的成就。推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，要加快提高中心城市和城市群綜合承載能力，為“十四五”發(fā)展、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力支撐。

1.提高中心城市和城市群綜合承載能力意義重大

構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大引擎。習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上指出，“推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”“增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力”。中心城市一般具有較高行政級(jí)別和資源聚集優(yōu)勢(shì)，具有較強(qiáng)的資源調(diào)動(dòng)和配置能力。城市群以中心城市為龍頭，大中小城市集聚發(fā)展，能發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)和超大規(guī)模的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。提高中心城市和城市群綜合承載能力，有利于發(fā)揮優(yōu)化空間布局和集聚生產(chǎn)要素優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量與質(zhì)量的“雙提高”。有利于發(fā)揮中心城市和城市群的空間規(guī)模效應(yīng)、技術(shù)外溢效應(yīng)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)人才等要素向資本回報(bào)率高的空間集聚，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和改革開(kāi)放為兩個(gè)輪子，激發(fā)創(chuàng)新活力，挖掘增長(zhǎng)潛力，提高整體競(jìng)爭(zhēng)力，加快現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。

優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。黨的十九大報(bào)告提出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力。從地理和經(jīng)濟(jì)空間來(lái)看，我國(guó)城市群分布不均衡，存在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、資源消耗過(guò)度、區(qū)域差距拉大等一系列問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、就業(yè)機(jī)會(huì)多的中心城市因規(guī)劃、交通、生態(tài)等弊端導(dǎo)致局部過(guò)度膨脹，大城市病嚴(yán)重，而產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較差、優(yōu)質(zhì)資源匱乏的欠發(fā)達(dá)區(qū)域人口流失嚴(yán)重，增長(zhǎng)乏力。部分欠發(fā)達(dá)區(qū)域盡管通過(guò)建新城、設(shè)園區(qū)以吸引更多資源要素，但因缺乏比較優(yōu)勢(shì)，難以吸引產(chǎn)業(yè)和人才進(jìn)入，導(dǎo)致土地閑置和資源浪費(fèi)。提高中心城市和城市群綜合承載能力，有利于破解大城市病和區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的“雙重困境”，從更大空間尺度，加快中心城市轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升發(fā)展質(zhì)量的同時(shí)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，優(yōu)化資源配置，輻射帶動(dòng)周邊中小城鎮(zhèn)發(fā)展，減少區(qū)域差距，在發(fā)展中營(yíng)造平衡，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

尊重城市化規(guī)律、響應(yīng)人民期待的戰(zhàn)略選擇。習(xí)近平總書(shū)記指出，人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)�！�2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2018年末全國(guó)大陸總?cè)丝?39538萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)常住人口83137萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，但戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.37%，相差16.21個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)世界城市演化規(guī)律，我國(guó)距離發(fā)達(dá)國(guó)家70%~80%的城鎮(zhèn)化率水平還有一定的距離，中心城市和城市群還有較大增長(zhǎng)潛力和發(fā)展空間。提高中心城市和城市群綜合承載能力是順勢(shì)而為、民心所向。提高中心城市和城市群綜合承載能力，加強(qiáng)基本公共服務(wù)均等化供給，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程，加快補(bǔ)齊民生短板，有效解決進(jìn)城務(wù)工子女上學(xué)難問(wèn)題，為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和拉動(dòng)消費(fèi)貢獻(xiàn)更多力量，鼓舞民心，提升人氣，響應(yīng)期待，增強(qiáng)人民獲得感、幸福感、安全感，這是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的應(yīng)有之義，也是滿(mǎn)足人民對(duì)美好城市生活需要的向往、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的必然選擇。

2.提高中心城市和城市群綜合承載能力的路徑選擇

突破“卡脖子”短板，提升產(chǎn)業(yè)鏈水平。習(xí)近平總書(shū)記指出，要“在關(guān)鍵領(lǐng)域、卡脖子的地方下大功夫，集合精銳力量，作出戰(zhàn)略性安排”。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也明確提出提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平的要求。我國(guó)制造業(yè)大而不強(qiáng)，核心技術(shù)受制于人。譬如，深圳加快建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，就是增加研發(fā)投入用于基礎(chǔ)研究，突破關(guān)鍵核心技術(shù)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)鏈水平。提高綜合承載能力，不是走傳統(tǒng)粗放發(fā)展老路，而是借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和重大技術(shù)攻關(guān)，提升關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、核心基礎(chǔ)零部件、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝、產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)等能力，防止關(guān)鍵環(huán)節(jié)被長(zhǎng)期“卡脖子”，加強(qiáng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)鏈短板環(huán)節(jié)，提升產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量和水平。加強(qiáng)城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工合作，完善利益分配機(jī)制，支持上下游企業(yè)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同和創(chuàng)新攻關(guān)，建立共性技術(shù)平臺(tái)。發(fā)揮企業(yè)家和工匠精神，深化科技體制改革，解決跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的“卡脖子”技術(shù)難題，健全鼓勵(lì)支持基礎(chǔ)研究、原始創(chuàng)新、科技成果轉(zhuǎn)化的體制機(jī)制，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈韌性。處理好高端產(chǎn)業(yè)與低端產(chǎn)業(yè)、舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換與新動(dòng)能培育、傳統(tǒng)技術(shù)改造和新技術(shù)利用之間的關(guān)系，加大設(shè)備更新和技改投入夯實(shí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，加強(qiáng)自主創(chuàng)新和傳統(tǒng)制造業(yè)升級(jí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，打造一批有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的先進(jìn)制造業(yè)集群。

優(yōu)化區(qū)劃設(shè)置，深化區(qū)域合作。按照城市群發(fā)展客觀規(guī)律，優(yōu)化空間布局，加快撤市并區(qū)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤縣設(shè)市、市縣改區(qū)等區(qū)劃調(diào)整步伐，打破區(qū)域壁壘，實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系。如山東省萊蕪市并入濟(jì)南市、江西省宜春市萬(wàn)載撤縣設(shè)區(qū)、浙江省龍港鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)市等，釋放中心城市和特大鎮(zhèn)發(fā)展活力。完善區(qū)域政策和空間布局，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，在人口、土地等方面加強(qiáng)市場(chǎng)化改革，增加土地管理靈活性，人口嚴(yán)重流失的區(qū)域要適度減少用地指標(biāo)，避免土地閑置浪費(fèi)，而人口流入強(qiáng)勁的城市群要適度增加土地指標(biāo)，擴(kuò)大發(fā)展空間，構(gòu)建全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源。完善跨區(qū)域合作治理、轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，讓中心城市和城市群等發(fā)達(dá)區(qū)域增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、人口等綜合承載能力，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)可騰退出更多土地保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等功能。

完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升交通承載力。創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多元投入機(jī)制，推進(jìn)中心城市和城市群基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，加強(qiáng)戰(zhàn)略性、網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)通信網(wǎng)絡(luò)、市政管網(wǎng)、城市停車(chē)場(chǎng)、冷鏈物流等服務(wù)保障能力。交通基礎(chǔ)設(shè)施特別是軌道交通是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)脈。加強(qiáng)中心城市和城市群立體交通路網(wǎng)建設(shè)，加快臨近城市間的地鐵或輕軌聯(lián)系，如上海將地鐵線(xiàn)延伸到江蘇昆山，廣州與佛山實(shí)現(xiàn)17條地鐵對(duì)接，提升中心城市和城市群交通承載力。加快具有公交通勤功能、高鐵速度運(yùn)行的城市群軌道交通網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各大中小城市到主要交通干線(xiàn)、港口、機(jī)場(chǎng)的一體化銜接、零距離換乘、快速轉(zhuǎn)乘，減少通勤壓力和時(shí)間成本，為提高中心城市和城市群綜合承載能力提供關(guān)鍵支撐。

保障民生底線(xiàn)，提升服務(wù)水平。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要強(qiáng)化民生導(dǎo)向，推動(dòng)消費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)。加強(qiáng)外來(lái)人口與當(dāng)?shù)鼐用裢�等水平的公共服�?wù)供給，降低生活成本，提升消費(fèi)動(dòng)力。在省級(jí)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上加快養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)等方面全國(guó)統(tǒng)籌進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一和區(qū)域間互助共濟(jì)。如成渝城市群推進(jìn)公共服務(wù)一體化，川渝兩地實(shí)現(xiàn)異地就醫(yī)即時(shí)結(jié)算。滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的向往，保障民生底線(xiàn)，提升公共服務(wù)質(zhì)量，減少區(qū)域間公共服務(wù)差距。如北京以減量發(fā)展加快疏解非首都功能，將更多教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源引導(dǎo)到周邊區(qū)域發(fā)展，提升京津冀城市群公共服務(wù)水平。提高城市群公共服務(wù)能力和精細(xì)化治理水平，吸引并留住更多人口在城市就業(yè)和生活。

推動(dòng)綠色發(fā)展，構(gòu)建宜居環(huán)境。生態(tài)環(huán)境是中心城市和城市群高質(zhì)量發(fā)展、綜合承載力提升的關(guān)鍵要素和基本底色。加快產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展綠色新能源和低碳產(chǎn)業(yè)，降低能源消耗強(qiáng)度和環(huán)境污染水平，強(qiáng)化對(duì)城市群大氣、水資源、土壤等污染聯(lián)防聯(lián)控，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境綜合治理體系，提升中心城市和城市群環(huán)境承載力和生態(tài)效益。根據(jù)資源環(huán)境承載力確定城市規(guī)模和目標(biāo)，避免城市攤大餅發(fā)展，劃定生態(tài)紅線(xiàn)，以綠隔、綠化帶建設(shè)避免城市邊界無(wú)限擴(kuò)張。如北京以留白增綠擴(kuò)大城市生態(tài)空間，建設(shè)藍(lán)綠交織的低碳城市、園林城市、森林城市。貫徹新發(fā)展理念，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)綠色低碳發(fā)展，構(gòu)建宜居宜業(yè)環(huán)境，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化譜寫(xiě)美麗篇章！

（作者：北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心 執(zhí)筆：陸小成）