進(jìn)一步發(fā)揮人民代表大會制度在國家治理中的重要作用

【深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神】

人民代表大會制度是支撐中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本政治制度，是中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，是人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式。黨的十九屆四中全會指出：“堅持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治�！薄皥猿趾屯晟迫嗣翊�表大會制度這一根本政治制度�！睉�(yīng)堅持好、鞏固好、發(fā)展好人民代表大會制度，充分發(fā)揮其在國家治理中的重要作用。

1.人民代表大會制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度

當(dāng)代中國的國家制度體系是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民經(jīng)過長期探索、選擇和建設(shè)，逐步確立和完善的科學(xué)體系，是符合中國國情的現(xiàn)代制度體系。人民代表大會制度作為根本政治制度，集中體現(xiàn)了人民主權(quán)、人民意志，是國家治理現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。

習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得革命勝利后，國家政權(quán)應(yīng)該怎樣組織？國家應(yīng)該怎樣治理？這是一個關(guān)系國家前途、人民命運(yùn)的根本性問題。”人民代表大會制度回答了這些問題。

早在1940年，毛澤東同志在《新民主主義論》中就討論了如何組織政權(quán)機(jī)關(guān)的政體問題，他設(shè)想：“中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府�！�1949年新中國成立后，對于這個新的國家來說，最為迫切的任務(wù)是，如何設(shè)計一種現(xiàn)代的制度形式，實現(xiàn)國家政權(quán)運(yùn)行方式的常態(tài)化。制定憲法和建立人民代表大會制度就承擔(dān)著這種歷史使命和制度責(zé)任。人民代表大會制度的建立，從三個方面提升了當(dāng)代中國治理體系的現(xiàn)代化水平。其一，人民通過選舉代表，實現(xiàn)對國家的授權(quán)，體現(xiàn)了人民主權(quán)原則，確立了人民與國家之間的現(xiàn)代關(guān)系，以民主的方式解決了國家權(quán)力的來源問題。其二，采取自下而上的層層遞進(jìn)選舉方式，將人民組織起來，明確了國家各級權(quán)力機(jī)關(guān)之間的權(quán)力來源關(guān)系，反轉(zhuǎn)了中國傳統(tǒng)自上而下加封式的權(quán)力授予方式，實現(xiàn)了國家權(quán)力關(guān)系的現(xiàn)代化。其三，人民代表大會是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，通過選舉產(chǎn)生了人民政府、人民法院、人民檢察院等其他國家機(jī)關(guān)，明確了這些機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，并將這些關(guān)系通過憲法固定下來。這些主要國家機(jī)關(guān)的建立，實現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)和主要職能的完備化。人民代表大會具有立法、重大事項決定、監(jiān)督等職權(quán)，這樣就實現(xiàn)了人民意志上升為國家意志，再轉(zhuǎn)化為國家行動這個現(xiàn)代治理關(guān)系，為提高國家治理的績效提供了制度保障。

2.人民代表大會制度是國家治理效能的轉(zhuǎn)化器

國家治理效能是通過治理體系各組成部分有效運(yùn)行、分工協(xié)作實現(xiàn)的。民主集中制是國家治理體系各組成部分運(yùn)行的基本原則，各級人民代表大會及其常委會則是這項原則的忠實執(zhí)行者，并依托其作為國家機(jī)構(gòu)權(quán)力來源的地位，發(fā)揮著貫徹治理精神、凝聚治理合力、穩(wěn)定治理效果的轉(zhuǎn)化器作用。

首先，各級人民代表大會及其常委會是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)行的，承擔(dān)著將黨治國理政的意志轉(zhuǎn)化為國家意志的功能。中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。人民代表大會及其常委會可以把這種領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢體現(xiàn)到國家治理的具體過程之中。通過選舉任命符合要求的各級領(lǐng)導(dǎo)干部、制定法律法規(guī)、決定重大事項等方式，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家政治生活中全面貫徹和執(zhí)行，使黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國在各個層級、不同領(lǐng)域、具體事項上實現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，確保黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。

其次，人民代表大會制度確保了國家機(jī)構(gòu)運(yùn)行的協(xié)調(diào)性，提高了治理的整體效果。人民代表大會制度在設(shè)計之初，目的就是充分貫徹人民主權(quán)原則，避免代議機(jī)關(guān)淪為“三權(quán)分立”下那種資產(chǎn)階級議會的“喧囂吵鬧場所”，實現(xiàn)國家機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，以真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主這一社會主義民主政治的本質(zhì)。因此，國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。在人民代表大會制度下，這些國家機(jī)關(guān)是分工合作關(guān)系，不是分權(quán)制衡關(guān)系，而各級人民代表大會及其常委會則承擔(dān)著監(jiān)督職能，通過執(zhí)法檢查、述職評議、代表評議、個案監(jiān)督、預(yù)算審查等多種方式，推動“一府一委兩院”依法履責(zé)，這樣既有利于充分發(fā)揚(yáng)民主，避免權(quán)力過分集中，又可以使國家的各項工作有效進(jìn)行，集中力量辦大事。

再次，各級人民代表大會及其常委會通過發(fā)揮立法職能，規(guī)范國家治理行為，穩(wěn)定國家治理效果。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。各級人民代表大會及其常委會既是立法者監(jiān)督者，也是模范的守法者。為了實現(xiàn)社會主義法治國家的建設(shè)目標(biāo)，全國人大與地方各級人大均積極投入立法和執(zhí)法監(jiān)督工作中。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，立法質(zhì)量和效率不斷提升。中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，為在市場經(jīng)濟(jì)條件下調(diào)節(jié)國家與社會、個人之間關(guān)系提供了法律依據(jù)，為法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)提供了法律支撐。

最后，各級人民代表大會的發(fā)展，推動了國家治理體系的完善、治理能力的提升。各級人民代表大會是國家治理體系的組成部分，也是國家治理能力的具體實現(xiàn)者。經(jīng)過近70年的發(fā)展，人民代表大會制度日益完善。1979年，隨著新的選舉法和地方組織法制定實施，地方各級恢復(fù)了人民代表大會制度，從省到縣三級建立了人大常委會，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了人大主席團(tuán)。根據(jù)1982年憲法，在全國人民代表大會和較大的市以上的地方人民代表大會設(shè)專門委員會。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，專門委員會的類別不斷增加。全國人大先后設(shè)立了民族委員會、法律委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會、環(huán)境保護(hù)委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、社會建設(shè)委員會，專門委員會達(dá)到10個。自2015年起，縣級人大也開始設(shè)立專門委員會。專門委員會的設(shè)立，既提高了人大工作的專業(yè)化水平，也保證了對國家管理主要領(lǐng)域的立法監(jiān)督工作的常態(tài)化。各級人大常委會組成人員及人大代表的結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，履職能力不斷提升，使各級人大及其常委會成為全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)。

3.按照民主法治發(fā)展規(guī)律，堅持和完善人民代表大會制度

民主法治是現(xiàn)代國家治理的基本特征，也是國家治理現(xiàn)代化要實現(xiàn)的目標(biāo)。人民代表大會制度是我國國家制度和國家治理體系中最能集中體現(xiàn)民主法治精神的制度。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就要按照民主法治建設(shè)規(guī)律，不斷完善人民代表大會制度。

世界上沒有抽象的民主法治，民主法治要通過一套具體的、符合本國國情的制度來體現(xiàn)和實現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“設(shè)計和發(fā)展國家政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實、理論和實踐、形式和內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一�！敝袊�的民主是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義人民民主，中國的法治是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義法治。必須在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，完善人民代表大會制度，更充分地實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)國家治理中的民主法治公平正義，為政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、人民幸福、社會安寧、國家統(tǒng)一提供有力保障。

世界上也沒有統(tǒng)一的民主法治模式，各國要根據(jù)本國國情，探索適應(yīng)本國發(fā)展要求的民主法治體系。民主法治作為上層建筑的核心內(nèi)容，是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。從許多發(fā)展中國家的現(xiàn)代化歷程來看，照搬西方國家的民主法治模式，往往會導(dǎo)致社會政治動蕩、政府效率低下、社會利益固化，現(xiàn)代化進(jìn)程戛然而止或長期停滯。中國的民主法治模式，是中國共產(chǎn)黨深刻總結(jié)國內(nèi)外正反兩方面經(jīng)驗，不斷探索實踐，不斷改革創(chuàng)新，逐漸摸索出來的一套制度體系，與中國發(fā)展階段相適應(yīng)，有利于實現(xiàn)國家和社會發(fā)展目標(biāo)。

民主是一個不斷發(fā)展擴(kuò)大的過程。人民代表大會制度是人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式。人民的信賴、支持和擁護(hù)，始終是國家根本政治制度的深厚力量源泉和牢固政治基礎(chǔ)�！罢�之所興在順民心，政之所廢在逆民心。”各級人民代表大會是民意集中表達(dá)的制度性設(shè)置，是公民有序政治參與不斷擴(kuò)大的制度性渠道。各級人大代表來自各地、各民族、各領(lǐng)域，工作和生活在人民中間，對社會有深入了解，對人民群眾的需求有直接感受。他們通過各種制度化的渠道反映人民群眾的訴求，接地氣，懂民情，是“民有所呼，我有所應(yīng)”的重要途徑。因此，要繼續(xù)密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系，健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制。各級人大代表要通過調(diào)研、視察、走訪以及代表之家、代表活動室、代表接待日、網(wǎng)絡(luò)平臺等方式和渠道，了解社情民意，反映群眾訴求，宣傳國家法律法規(guī)和方針政策。支持和保證代表依法履職，健全代表述職制度，完善代表履職監(jiān)督工作，提高代表履職能力，更好發(fā)揮人大代表作用。要在各級人民代表大會增加基層代表的數(shù)量，使人民代表大會能及時反映社會結(jié)構(gòu)的變化，始終能夠充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

法治是一個不斷完善的過程。1997年，黨的十五大明確提出依法治國，1999年，“建設(shè)社會主義法治國家”寫入憲法。黨的十八大以來，全面依法治國成為以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分。中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，黨和國家各項工作實現(xiàn)有法可依、有規(guī)可循。但社會是不斷發(fā)展的，各級人民代表大會及其常委會要密切關(guān)注社會對立法的需求，運(yùn)用好立法權(quán)，發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供制度保障。要重點研究如何切實把黨的主張依照法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規(guī)范和活動準(zhǔn)則，從法律制度上保證黨的理論和路線方針政策貫徹實施。及時將黨在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)等方面的決策部署轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，不斷完善社會主義法律體系。要加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，落實憲法解釋程序機(jī)制，推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。要加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)運(yùn)行的法制化建設(shè)，及時推動全國人大組織法、地方組織法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則等法律規(guī)則的修訂完善。要有效運(yùn)用好監(jiān)督權(quán)，完善執(zhí)法檢查，推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全面守法。

（作者：楊雪冬、黃小鈁，分別系中央黨史和文獻(xiàn)研究院研究員、北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員；北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）