政府治理現(xiàn)代化的責(zé)任邏輯與結(jié)構(gòu)體系

國(guó)家行政管理承擔(dān)著按照黨和國(guó)家決策部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)，政府治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要表征。黨的十九屆四中全會(huì)提出了“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”的任務(wù)，并從完善國(guó)家行政體制、優(yōu)化政府職責(zé)體系、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制等方面指明了方向路徑。

厘清政府治理現(xiàn)代化的責(zé)任邏輯

在治理現(xiàn)代化的推進(jìn)過(guò)程中，責(zé)任處于關(guān)鍵性地位。政府能否對(duì)人民負(fù)責(zé)任是區(qū)分傳統(tǒng)政府與現(xiàn)代政府的標(biāo)志，因此，實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于矢志不渝地堅(jiān)持為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督。構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，既要保證責(zé)任的合理授予，又要保證責(zé)任的有效實(shí)現(xiàn)。

“科學(xué)合理”是責(zé)任授予的基準(zhǔn)，不僅要明確政府責(zé)任的系統(tǒng)構(gòu)成，也要遵循確定責(zé)任的原則，具體而言包括如下三個(gè)方面。

第一，明確政府責(zé)任是政治責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任的多面融合。政治責(zé)任框定了政府的行動(dòng)范圍，確定了政府的基本屬性與根本宗旨，政府治理現(xiàn)代化必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、緊緊契合以人民為中心的根本責(zé)任向度。法律責(zé)任是政府依法行政的具體體現(xiàn)，是全面依法治國(guó)戰(zhàn)略對(duì)政府治理現(xiàn)代化提出的核心要求，“法治是治國(guó)理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”。法律責(zé)任有力保證了政府治理在法治軌道上運(yùn)行。道德責(zé)任要求政府公職人員要通過(guò)良好道德修養(yǎng)與道德境界完善自我，以“精神之鈣”筑牢信仰之基，自覺(jué)提升履職盡責(zé)的素質(zhì)和能力。

第二，根據(jù)以責(zé)確權(quán)、權(quán)責(zé)一致的原則實(shí)現(xiàn)責(zé)任與權(quán)力的統(tǒng)一。以責(zé)確權(quán)是根據(jù)政府的責(zé)任清單授予其與之相匹配的權(quán)力。以責(zé)確權(quán)意味著責(zé)任優(yōu)先于權(quán)力，責(zé)任不是權(quán)力的衍生物，而是政府權(quán)力與調(diào)配資源能力的基準(zhǔn)。以責(zé)確權(quán)轉(zhuǎn)變了管制型政府的職能確定模式，順應(yīng)了建設(shè)服務(wù)型政府的潮流，能夠有效遏制政府權(quán)力濫用的傾向。權(quán)責(zé)一致是現(xiàn)代公共行政的基本原則，是權(quán)力與責(zé)任相互匹配的組織設(shè)計(jì)規(guī)則和運(yùn)行準(zhǔn)則。只有權(quán)責(zé)一致，政府才能實(shí)現(xiàn)行政技術(shù)、治理資源與自身職能的契合，保證政府角色不缺位、不錯(cuò)位、不越位，避免政府權(quán)力與公眾權(quán)利的沖突。

第三，不同層級(jí)、不同功能的政府部門(mén)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)相契合，根據(jù)不同部門(mén)在國(guó)家治理中的特定角色賦予具體責(zé)任。確定責(zé)任的環(huán)節(jié)中，縱向上要堅(jiān)持宏觀層面中央把握、中觀層面地方落實(shí)、微觀層面基層執(zhí)行的原則，理順中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系；橫向上要厘清不同部門(mén)的具體功能，明確應(yīng)該做什么、可以做什么、能夠做成什么的基本問(wèn)題，按照其在國(guó)家治理中的作用明確責(zé)任清單，保證不同部門(mén)之間責(zé)任清單內(nèi)容相互貼合、相互補(bǔ)充，化解責(zé)任沖突，消除責(zé)任空白。

責(zé)任不應(yīng)僅僅是一種理念，只有通過(guò)特定方式得以有效實(shí)現(xiàn)，才能成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效動(dòng)力。責(zé)任的履行不只依靠責(zé)任主體的意愿，更有賴于保障實(shí)現(xiàn)責(zé)任履行的制度環(huán)境，并主要通過(guò)監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制加以實(shí)現(xiàn)。

第一，責(zé)任的實(shí)現(xiàn)有賴于一整套完善的監(jiān)督機(jī)制，權(quán)力制約與陽(yáng)光政治是責(zé)任實(shí)現(xiàn)的根本條件。以責(zé)任為視角審視權(quán)力制約與陽(yáng)光政治，就是使政府的權(quán)力運(yùn)用受到制度的約束，使其能夠符合人民的意愿和要求。完善行政監(jiān)督體制，要統(tǒng)合權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政體系內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督與公眾監(jiān)督等，織密對(duì)權(quán)力的監(jiān)督之網(wǎng)，讓權(quán)力失范行為無(wú)處遁形。民主政治的特征之一是公開(kāi)透明。陽(yáng)光政治是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的基本前提，權(quán)力制約與陽(yáng)光政治保證了人民對(duì)政治體系與政治過(guò)程的有效參與。民主應(yīng)該體現(xiàn)為公民在所有領(lǐng)域持續(xù)對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督。如果沒(méi)有監(jiān)督，人民就不能對(duì)政府責(zé)任履行進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)，責(zé)任的存在也會(huì)最終失去意義。

第二，責(zé)任的實(shí)現(xiàn)還有賴于科學(xué)有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制。在某種意義上講，不存在完美無(wú)缺的政府形式，必須依靠問(wèn)責(zé)機(jī)制為權(quán)力的運(yùn)行糾偏匡正。為了保證問(wèn)責(zé)機(jī)制的嚴(yán)格性、科學(xué)性、有效性，一是要進(jìn)一步完善國(guó)家監(jiān)察體系，以制度之網(wǎng)規(guī)范權(quán)力運(yùn)用，不斷豐富相互配套、相互補(bǔ)充的問(wèn)責(zé)條例，為精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)、有效問(wèn)責(zé)提供更為明確的依據(jù)；二是要實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)對(duì)政府治理過(guò)程的全覆蓋，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)機(jī)制結(jié)果導(dǎo)向的單向度特征，從“決策—執(zhí)行—結(jié)果”的完整鏈條入手，構(gòu)建系統(tǒng)的問(wèn)責(zé)流程；三是強(qiáng)化問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)之間的一幣兩面關(guān)系，通過(guò)容錯(cuò)機(jī)制包容改革過(guò)程中一些不可避免的錯(cuò)誤，激勵(lì)干部的擔(dān)當(dāng)作為，以辯證思維確保問(wèn)責(zé)機(jī)制的合理性。

優(yōu)化政府治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)體系

在治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)工程中，體系處于基礎(chǔ)性位置。換言之，能不能實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，關(guān)鍵在于能不能構(gòu)建一套結(jié)構(gòu)完整、運(yùn)行流暢、配合有效的治理體系。實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，需要鞏固行政體系改革成果，優(yōu)化行政體系整體結(jié)構(gòu)，疏通行政體系運(yùn)行制度梗阻。在新時(shí)代，鞏固優(yōu)化政府治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)體系，要從把握行政改革的總體方向，協(xié)調(diào)體系內(nèi)部關(guān)系、行政體系與其他治理主體關(guān)系，盤(pán)活行政體系諸要素三個(gè)方面展開(kāi)。

第一，把握行政改革的總體方向，立足本土訴求，將人類(lèi)文明進(jìn)步成果與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合，順應(yīng)乃至引領(lǐng)世界公共行政改革的浪潮，探索中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革路徑。在價(jià)值引導(dǎo)上，要明確行政改革向哪里改、怎么改的問(wèn)題。我們要牢牢堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)行政改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，將黨性與人民性融入行政改革的價(jià)值目標(biāo)中，把握政治方向、滿足人民需要，永葆中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)與發(fā)展生機(jī)。在總體思路上，中國(guó)的行政改革要立足時(shí)代、放眼國(guó)際，在充分借鑒世界行政改革有益成果以及總結(jié)自身行政改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷融合現(xiàn)代治理的價(jià)值理念與制度工具，從政府層級(jí)、內(nèi)部規(guī)則、政策過(guò)程等維度入手，塑造一個(gè)與現(xiàn)代化進(jìn)程同向同行的行政體制。在具體舉措上，要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行的策略。改革是一個(gè)螺旋上升的過(guò)程，行政改革既要解決主要問(wèn)題，又要不斷地發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題；既要積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，又要等待成熟條件。

第二，協(xié)調(diào)體系內(nèi)部關(guān)系、行政體系與其他治理主體關(guān)系，優(yōu)化行政體系內(nèi)部條塊關(guān)系，處理好政府與社會(huì)、市場(chǎng)等治理主體的關(guān)系。行政體系內(nèi)部的條塊關(guān)系以及職責(zé)同構(gòu)的權(quán)責(zé)網(wǎng)絡(luò)，雖然對(duì)政策傳遞、組織內(nèi)部控制與統(tǒng)籌地方管理等方面起到了積極作用，但也在一定程度上造成了組織沖突、機(jī)構(gòu)臃腫和形式主義等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，破解條塊矛盾、理順行政體系內(nèi)部關(guān)系，需要在一定程度上打破職責(zé)同構(gòu)，科學(xué)定責(zé)確權(quán)，消除部門(mén)本位主義，落實(shí)不同事務(wù)的歸口管理，讓中央的歸中央、地方的歸地方，加強(qiáng)組織間的協(xié)調(diào)溝通以消弭部門(mén)之間的潛在沖突。在行政體系與其他治理主體的關(guān)系方面，既要深刻領(lǐng)會(huì)國(guó)家治理中“治理”的精髓，也要始終堅(jiān)持“國(guó)家治理”的特殊含義。我國(guó)國(guó)家治理不同于西方語(yǔ)境下的“治理”，國(guó)家治理是在黨和國(guó)家統(tǒng)籌安排下，調(diào)動(dòng)多元主體積極參與社會(huì)事務(wù)的治理。所以，行政體系要根據(jù)不同治理主體的功能有效放權(quán)，調(diào)動(dòng)不同主體參與國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域治理的積極性，使不同主體明確自身邊界，融入國(guó)家治理的實(shí)踐進(jìn)程當(dāng)中。與此同時(shí)，多元主體之間的行動(dòng)也應(yīng)實(shí)現(xiàn)協(xié)同，通過(guò)相互協(xié)調(diào)合作，整合公共服務(wù)供給和社會(huì)治理過(guò)程的碎片化，共同解決棘手的公共問(wèn)題。在國(guó)家治理、社會(huì)治理、基層治理的縱向維度中，通過(guò)多元主體的協(xié)同合作實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理有力度、社會(huì)治理有精度、基層治理有溫度的善治局面。

第三，盤(pán)活行政體系諸要素。一方面充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，確保中央頂層設(shè)計(jì)與地方自主管理相互配合；另一方面通過(guò)新技術(shù)新手段創(chuàng)新行政方式，激活行政效能。按照系統(tǒng)論的思路，行政體系作為一個(gè)系統(tǒng)，不同層級(jí)與不同部門(mén)都是構(gòu)成這一系統(tǒng)的要素，為了提升整個(gè)行政體系的效能，就需要充分地賦予不同要素以自主權(quán)，使其能夠充分回應(yīng)地方、社會(huì)與公眾的需要。黨的十九大報(bào)告提出，賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)。這意味著在保證中央頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)要充分尊重地方治理的客觀實(shí)際，支持鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新，激發(fā)地方政府治理活力，實(shí)現(xiàn)中央權(quán)威與地方有效治理的平衡。從激活行政效能的角度看，行政過(guò)程是解決問(wèn)題的動(dòng)態(tài)過(guò)程，考驗(yàn)行政體系的技術(shù)與能力。隨著社會(huì)復(fù)雜性的不斷提高，信息技術(shù)和人類(lèi)生產(chǎn)生活已經(jīng)成為相互交織、不可分割的整體，傳統(tǒng)的行政模式已然不能適應(yīng)多元的社會(huì)需要以及復(fù)雜的社會(huì)狀況。因此，行政體系要善于運(yùn)用科學(xué)技術(shù)發(fā)展成果，提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平，將大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、人工智能等新技術(shù)理念和手段整合到行政過(guò)程當(dāng)中，推動(dòng)科學(xué)技術(shù)手段與行政體系深度融合，提升政務(wù)流程的技術(shù)化、便捷化水平。加強(qiáng)政府與企業(yè)、高校、科研院所的合作，建立健全科學(xué)技術(shù)手段輔助決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。

（作者：張賢明，系吉林大學(xué)行政學(xué)院院長(zhǎng)、教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授）