中央蘇區(qū)鄉(xiāng)村基層政權(quán)運(yùn)作特征及其啟示

【黨史鉤沉】

中央蘇區(qū)時(shí)期，中國共產(chǎn)黨的基層政權(quán)運(yùn)動(dòng)實(shí)踐是建設(shè)現(xiàn)代國家的重要探索，當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)蘇維埃政權(quán)，是現(xiàn)、當(dāng)代中國鄉(xiāng)村基層政權(quán)的“雛形”。由于它在中國歷史上首次將國家政權(quán)下沉到鄉(xiāng)一級(jí)，形成了我國鄉(xiāng)村基層政權(quán)運(yùn)作的某些“基因”，對此后的中國農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)作產(chǎn)生了重要影響，是一個(gè)值得深入研究的課題。

國家政權(quán)首次下沉到鄉(xiāng)一級(jí)

傳統(tǒng)社會(huì)有“皇權(quán)不下縣”的說法，正式的國家政權(quán)到縣一級(jí)為止�？h以下由“紳權(quán)”“族權(quán)”“保甲”等地方力量控制，形成“保甲為經(jīng)，宗法為緯”的鄉(xiāng)村社會(huì)控制和運(yùn)作體系。這種情況一直延續(xù)到民國時(shí)期。盡管1930年國民政府出臺(tái)《縣組織法》，有將國家政權(quán)下沉到鄉(xiāng)一級(jí)的規(guī)劃，但由于國民黨對廣大農(nóng)村地區(qū)的行政滲透能力有限，所以此后近10年間，國民政府基層政權(quán)建設(shè)的重點(diǎn)主要仍在區(qū)和保甲方面，并未真正開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)。只是到了1939年“新縣制”推行后，國民政府的政權(quán)機(jī)構(gòu)才正式延伸到鄉(xiāng)保。此前，國民政府的國家權(quán)力對廣大農(nóng)村來說基本上還是一個(gè)“懸浮式政權(quán)”。

真正將國家政權(quán)下沉到鄉(xiāng)一級(jí)的是中央蘇區(qū)時(shí)期的鄉(xiāng)蘇維埃政權(quán)。與國民黨政權(quán)自上而下的行政滲透不同，中國共產(chǎn)黨一開始就將政權(quán)建設(shè)與底層農(nóng)民動(dòng)員結(jié)合在一起。1931年11月，中華蘇維埃第一次全國代表大會(huì)之前，蘇區(qū)許多地方已經(jīng)設(shè)有“鄉(xiāng)蘇維埃政府”，如峽江縣內(nèi)，1930年5月就在縣蘇維埃政府之下設(shè)立了鄉(xiāng)蘇維埃政府。中華蘇維埃第一次全國代表大會(huì)通過的《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》規(guī)定：中華蘇維埃共和國地方政府采取省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)制，鄉(xiāng)蘇政權(quán)是蘇維埃國家農(nóng)村基層政權(quán)組織，“為鄉(xiāng)的最高政權(quán)機(jī)關(guān)”。中華蘇維埃第一次全國代表大會(huì)召開后，從中央、省、縣，到區(qū)、鄉(xiāng)五級(jí)蘇維埃政權(quán)體系在蘇區(qū)普遍建立起來。

人民當(dāng)家作主

當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)蘇維埃政權(quán)設(shè)置了以下機(jī)構(gòu)和人員：一、鄉(xiāng)蘇代表會(huì)議�！班l(xiāng)蘇代表”采取差額選舉法由全體選民選出。如1933年下才溪鄉(xiāng)提出候選人160多人，最終選出91名“鄉(xiāng)蘇代表”。“鄉(xiāng)蘇維埃代表會(huì)議”由全體“鄉(xiāng)蘇代表”組成，是全鄉(xiāng)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其職能是討論蘇維埃的法令、政策、決議等如何在本鄉(xiāng)落實(shí)，制定相關(guān)實(shí)施方案。二、鄉(xiāng)蘇維埃主席團(tuán)。鄉(xiāng)蘇維埃代表會(huì)議選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)蘇維埃主席團(tuán)，作為代表會(huì)議閉會(huì)期間全鄉(xiāng)最高權(quán)力機(jī)關(guān)。主席團(tuán)一般由5~7人組成，其職責(zé)是執(zhí)行“鄉(xiāng)代表會(huì)議”和上級(jí)蘇維埃政府的決議與指示，推動(dòng)各代表、委員會(huì)與群眾團(tuán)體去動(dòng)員全鄉(xiāng)群眾開展各種工作。三、鄉(xiāng)蘇維埃主席�！班l(xiāng)蘇”主席由鄉(xiāng)蘇維埃主席團(tuán)推選、鄉(xiāng)蘇維埃代表會(huì)議選舉產(chǎn)生。其主要任務(wù)是全面負(fù)責(zé)鄉(xiāng)蘇維埃工作，出席上級(jí)召集的會(huì)議，主持本鄉(xiāng)各種會(huì)議，處理鄉(xiāng)蘇維埃日常事務(wù)。四、“鄉(xiāng)蘇”各類群眾委員會(huì)和人民團(tuán)體。常設(shè)性的如擴(kuò)大紅軍委員會(huì)、優(yōu)待紅軍委員會(huì)、工農(nóng)檢查委員會(huì)等。臨時(shí)性的如查田委員會(huì)、開荒委員會(huì)、選舉委員會(huì)等。在鄉(xiāng)蘇維埃下面，還有各種政治的、軍事的、經(jīng)濟(jì)的、文化的群眾組織，如貧農(nóng)團(tuán)、婦女會(huì)等。這些委員會(huì)和群眾團(tuán)體，涵蓋了各種人群，將蘇區(qū)絕大部分群眾緊密地團(tuán)結(jié)在基層蘇維埃政府周圍。這種政權(quán)結(jié)構(gòu)充分體現(xiàn)了蘇區(qū)基層政權(quán)運(yùn)行主體是廣大人民群眾，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的政權(quán)本質(zhì)。

“壓力型”運(yùn)行體制

鄉(xiāng)蘇維埃是黨和國家設(shè)置的一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，在享有一定行政權(quán)力的同時(shí)，也承擔(dān)著黨和上級(jí)政府賦予的職責(zé)。它必須接受黨和上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，執(zhí)行黨和上級(jí)政府的命令和決議，貫徹黨和上級(jí)政府的意志和要求。有關(guān)文件明確規(guī)定：蘇區(qū)各級(jí)政府都必須“經(jīng)過黨、團(tuán)的活動(dòng)從中起領(lǐng)導(dǎo)作用的。這一工作方式，從中央政府直到鄉(xiāng)村蘇維埃政府，都應(yīng)一致遵守”。毛澤東在《鄉(xiāng)蘇怎樣工作？》中強(qiáng)調(diào)：對農(nóng)村中的各類委員會(huì)、群眾團(tuán)體，黨和政府“負(fù)了完全領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，要按期檢查他們的工作”，發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)采取批評(píng)、開除、懲辦等措施，十分強(qiáng)調(diào)黨和上級(jí)政府對基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威。

根據(jù)1931年11月出臺(tái)的《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》，黨和政府賦予鄉(xiāng)蘇維埃的職責(zé)涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文教、社會(huì)管理等各方面。鄉(xiāng)蘇維埃除了擔(dān)負(fù)對上級(jí)政府交辦任務(wù)的接收、布置、落實(shí)，以及對下級(jí)民眾工作進(jìn)行指導(dǎo)、督促、檢查等大量具體的行政性事務(wù)外，還承擔(dān)著反映群眾意見和滿足群眾基本生活需求等職能。

鄉(xiāng)蘇維埃是在“壓力型”體制下完成職責(zé)的。蘇維埃行政管理體制實(shí)行的是層級(jí)制，貫徹“下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央”的組織原則。中央和各級(jí)政府可依靠自身權(quán)威和行政權(quán)力，把任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解，落實(shí)到下級(jí)組織以及個(gè)人身上，使其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成情況給予政治和經(jīng)濟(jì)等方面的獎(jiǎng)懲，從而形成“壓力型行政體制”。在黨和上級(jí)政府“壓力”下，“鄉(xiāng)蘇”必須動(dòng)用其植入群眾之中的“鄉(xiāng)政運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)”，積極開展民眾動(dòng)員和組織工作，調(diào)整資源和人員的分配方案，把資源和人員向這些任務(wù)傾斜，以保障任務(wù)的順利實(shí)施。

深入群眾中的“鄉(xiāng)政運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)”

“鄉(xiāng)蘇”位于行政權(quán)力的末端，既要面對中央、省、縣、區(qū)自上而下的壓力，又要面對非科層化的分散民眾。這種情況決定，鄉(xiāng)蘇單純依靠自身機(jī)構(gòu)和工作人員，不可能完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，必須把“鄉(xiāng)政運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)”植入群眾之中，才能提高農(nóng)民的組織化程度并將任務(wù)落到實(shí)處。

鄉(xiāng)蘇之下的村級(jí)“鄉(xiāng)政運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)”主要包括：一、村主任、村代表、村代表會(huì)議。村設(shè)主任1人，由“鄉(xiāng)代表會(huì)議”在各村代表中推舉產(chǎn)生，擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)、督促全村工作之責(zé)�！按宕�表”由全村居民大會(huì)選舉產(chǎn)生，他們不脫產(chǎn)，帶領(lǐng)一定數(shù)量的群眾，落實(shí)蘇維埃布置的工作。所有村代表組成“村代表會(huì)議”，村主任通常每十天召集“村代表會(huì)議”一次，討論如何開展本村工作。二、村級(jí)各種委員會(huì)和群眾團(tuán)體。根據(jù)工作需要，在征得上級(jí)同意的前提下，各村可設(shè)立委員會(huì)。村級(jí)委員會(huì)的主任和委員，由村主任提名，在村代表會(huì)議上通過。每一委員會(huì)的委員人數(shù)為3人至5人。村級(jí)組織的所有成員既是村“干部”，又是普通群眾之一員，全都不脫產(chǎn)、不拿薪。

通過以上措施，鄉(xiāng)蘇維埃將分散的鄉(xiāng)土社會(huì)整合成整體，變成一個(gè)高度組織化的鄉(xiāng)土社會(huì)。由于這種“鄉(xiāng)政運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)”深深植入群眾之中，黨和政府的意志得以全面介入到農(nóng)民的日常生活之中。對此，毛澤東在《才溪鄉(xiāng)調(diào)查》中給予了高度評(píng)價(jià)：“依靠于民眾自己的鄉(xiāng)蘇代表及村的委員會(huì)與民眾團(tuán)體在村的堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)，使全村民眾像網(wǎng)一樣組織于蘇維埃之下，去執(zhí)行蘇維埃的一切工作任務(wù)，這是蘇維埃制度優(yōu)勝于歷史上一切政治制度的最明顯的一個(gè)地方。”

“非制度化”運(yùn)作方式

鄉(xiāng)蘇維埃與縣蘇維埃、區(qū)蘇維埃的關(guān)系是科層制架構(gòu)，存在上下級(jí)關(guān)系，因此縣蘇維埃、區(qū)蘇維埃對“鄉(xiāng)蘇”可采取制度化手段如行政命令、組織處理等進(jìn)行運(yùn)作。但鄉(xiāng)蘇維埃與村之間就不是完全的科層制關(guān)系，由于“鄉(xiāng)蘇”面對的是一個(gè)非科層制、分散性的鄉(xiāng)村社會(huì)，因此除了運(yùn)用命令、督察、組織處理等必要的制度化手段外，還必須采用大量的非制度化手段。這些非制度化手段主要有以下幾種：

會(huì)議動(dòng)員。上級(jí)政府下發(fā)的命令、訓(xùn)令和決議，各鄉(xiāng)、村代表會(huì)議都要詳細(xì)討論，并聯(lián)系本鄉(xiāng)的實(shí)際情況擬定實(shí)施方案。鄉(xiāng)主席、村主任及代表們要召開群眾大會(huì)，向群眾報(bào)告與解釋，使每個(gè)群眾都了解有關(guān)工作的重要意義與實(shí)施方法，并鼓動(dòng)群眾熱烈自愿地執(zhí)行蘇維埃的工作。

關(guān)心群眾，為人民服務(wù)。毛澤東告誡蘇區(qū)的黨員干部：真正的銅墻鐵壁是什么？是群眾，是千百萬真心實(shí)意地?fù)碜o(hù)革命的群眾。這是真正的銅墻鐵壁，什么力量也打不破。蘇區(qū)基層干部們在關(guān)心群眾、為人民服務(wù)方面“創(chuàng)造了一等工作”。他們深入群眾，了解群眾的困難，并想方設(shè)法加以解決。正因?yàn)樘K區(qū)基層干部真心實(shí)意地為人民群眾謀利益，蘇區(qū)群眾才真心實(shí)意地支持革命，擁護(hù)蘇維埃政府。

深入細(xì)致的思想政治工作。蘇區(qū)干部們善于做群眾的思想政治工作。擴(kuò)紅時(shí)石徑鄉(xiāng)青年劉木有報(bào)名參軍，但遭到其妻反對，鄉(xiāng)蘇維埃主席胡林生聽說后，立即跑了七八里路趕到劉家做工作。此時(shí)劉妻已回娘家，胡又跑到劉妻娘家，對她進(jìn)行耐心細(xì)致的說服教育，從她家的苦難家史，講到保衛(wèi)紅色政權(quán)的意義，直講到她心服口服同意劉木有參軍。毛澤東高度肯定這一做法，他說蘇區(qū)干部們“能用全力去動(dòng)員群眾，用極大的耐心去說服群眾，結(jié)果能完全實(shí)現(xiàn)他們的任務(wù)，并且爭取了最快的速度”。

干部的示范作用。以令率人，不若身先。榜樣是旗幟和燈塔，它鼓舞斗志，指引方向，給人力量。蘇區(qū)干部時(shí)時(shí)處處都發(fā)揮著模范帶頭作用。長岡鄉(xiāng)擴(kuò)紅運(yùn)動(dòng)中，最先報(bào)名參軍的是鄉(xiāng)蘇維埃的黨員和干部；在購買公債運(yùn)動(dòng)中，購買公債最多的是萬必才等黨員干部；為了帶領(lǐng)婦女擔(dān)當(dāng)起生產(chǎn)任務(wù)，共產(chǎn)黨員、鄉(xiāng)婦女主任李玉英首先學(xué)會(huì)用犁耙，并帶動(dòng)長岡鄉(xiāng)4個(gè)村130多名婦女在20天內(nèi)也學(xué)會(huì)了。鄉(xiāng)蘇維埃之所以能順利推進(jìn)各項(xiàng)工作，同黨員干部們的示范帶動(dòng)密不可分。

開展競賽活動(dòng)。1932年3月23日，中共中央組織局發(fā)布《關(guān)于革命競賽與模范隊(duì)的問題》，指出要用“革命競賽的新方式”“轉(zhuǎn)變?nèi)�部工作”。毛澤東在《長崗鄉(xiāng)調(diào)查》一文中也強(qiáng)調(diào)：“為了爭取工作的速度，革命競賽的辦法應(yīng)該在每個(gè)鄉(xiāng)里實(shí)行起來。”在蘇區(qū)基層社會(huì)，隨時(shí)都可以看到各類競賽，既有人與人、家與家之間的競賽，也有村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的競賽。張聞天指出：勞動(dòng)競賽已成為蘇區(qū)人民“創(chuàng)造新社會(huì)和新生活的自覺的、愉快的活動(dòng)”，“成為蘇維埃區(qū)域內(nèi)群眾生活的一部分”。作為一種工作方式，競賽活動(dòng)極大地激發(fā)群眾熱情，提高了蘇區(qū)基層政府的工作效率。

綜上所述，作為現(xiàn)當(dāng)代中國基層政府的源頭，鄉(xiāng)蘇維埃政權(quán)運(yùn)作具有四大特征：一是政權(quán)運(yùn)行主體的人民性。大批工農(nóng)兵先進(jìn)分子被選舉到蘇維埃政權(quán)中，鄉(xiāng)蘇維埃領(lǐng)導(dǎo)、代表緊密聯(lián)系群眾，真心實(shí)意地為群眾謀利益，體現(xiàn)了人民群眾當(dāng)家作主的政權(quán)本質(zhì)。二是“壓力型”運(yùn)行體制。鄉(xiāng)蘇維埃在黨和上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下履行職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行黨和上級(jí)政府的命令和決議，并有考核獎(jiǎng)懲。三是“鄉(xiāng)政運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)”深深植入群眾之中�！班l(xiāng)蘇”通過建立各種委員會(huì)與民眾團(tuán)體，使全鄉(xiāng)、村的民眾建立有效網(wǎng)絡(luò)，便于蘇維埃各項(xiàng)工作的開展。四是豐富的非制度化運(yùn)作方式，包括會(huì)議動(dòng)員、思想政治工作、干部示范作用等。總體來說，這種運(yùn)行體制和方式，體現(xiàn)了黨、政領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮群眾主動(dòng)性的高度統(tǒng)一。它適應(yīng)了蘇區(qū)革命的需要，極大提高了農(nóng)民的組織化程度和工作積極性，有效地動(dòng)員了社會(huì)資源，既保障了蘇維埃政府對鄉(xiāng)村社會(huì)行政的有效性，又保障了鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性。

（作者：萬振凡，系江西師范大學(xué)歷史文化與旅游學(xué)院教授）