推進(jìn)高水平開放與提升政府治理效能

政府治理是國(guó)家治理的重要組成部分。當(dāng)前，高水平開放已經(jīng)成為影響我國(guó)改革發(fā)展全局的關(guān)鍵因素，對(duì)提升政府治理效能及優(yōu)化當(dāng)前對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策等具有重要作用。無(wú)論是適應(yīng)以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的開放趨勢(shì)，還是適應(yīng)規(guī)則等制度型開放的要求，以及適應(yīng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)全球化重要推動(dòng)者的要求，都需要通過(guò)統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)，完善和改進(jìn)治理方式，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，不斷提升政府治理效能。

政府治理是國(guó)家治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。改革開放以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，不斷提高政府治理能力。當(dāng)前，面對(duì)世界百年未有之大變局，推進(jìn)高水平開放成為影響我國(guó)改革發(fā)展全局的關(guān)鍵因素，是布局改革發(fā)展的一條主線。適應(yīng)高水平開放的重要趨勢(shì)，“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，提升政府治理效能，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)之一。

推進(jìn)以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的開放與提升政府治理效能

當(dāng)前，我國(guó)正從制造業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹鞯拈_放轉(zhuǎn)向服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的開放。總的看，我國(guó)在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的政府治理還存在一些不相適應(yīng)的情況，亟待不斷完善和改進(jìn)，以更好提升政府治理效能。

其一，適應(yīng)轉(zhuǎn)向服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的開放趨勢(shì)，要把反壟斷尤其是反行政壟斷作為提升政府治理效能的重大任務(wù)之一。目前，我國(guó)服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)開放遠(yuǎn)低于制造業(yè)開放水平。比如，2018年我國(guó)服務(wù)業(yè)實(shí)際使用外資占服務(wù)業(yè)固定資產(chǎn)投資的比重很低。究其原因，市場(chǎng)壟斷與行政壟斷成為各類資本進(jìn)入服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的一個(gè)突出障礙。通過(guò)政府治理變革推進(jìn)反壟斷尤其是反行政壟斷的必要性、迫切性更為凸顯。為破解這些瓶頸，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，建議盡快修訂《反壟斷法》，增加、細(xì)化反行政壟斷的內(nèi)容，并將競(jìng)爭(zhēng)政策以及相應(yīng)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度納入到《反壟斷法》；加快推進(jìn)與服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開放進(jìn)程相適應(yīng)的行政管理體制改革；等等。

其二，適應(yīng)轉(zhuǎn)向服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的開放趨勢(shì)，要推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管主要對(duì)象由商品為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，在服務(wù)業(yè)市場(chǎng)走向全面開放、服務(wù)型消費(fèi)快速增長(zhǎng)的背景下，作為政府治理的重要組成部分，市場(chǎng)監(jiān)管的主要對(duì)象應(yīng)盡快由商品為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。要以標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接提升服務(wù)監(jiān)管的國(guó)際化水平，建議盡快在人民群眾高度關(guān)注的食品藥品、金融等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際接軌；在省級(jí)層面建立統(tǒng)一權(quán)威的市場(chǎng)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步處理好綜合監(jiān)管與專業(yè)化監(jiān)管的關(guān)系，提升市場(chǎng)監(jiān)管尤其是專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域監(jiān)管的有效性。

其三，適應(yīng)轉(zhuǎn)向服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的開放趨勢(shì)，相關(guān)措施可由設(shè)立園區(qū)等向推動(dòng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變。從實(shí)踐看，醫(yī)療健康、文化娛樂(lè)、電信研發(fā)等服務(wù)業(yè)開放政策及制度安排，如果僅限于某一產(chǎn)業(yè)園區(qū)或者特定區(qū)域，難以充分釋放其效應(yīng)，也難以形成相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈。比如，以海南博鰲樂(lè)城國(guó)際醫(yī)療旅游先行區(qū)為例，中央賦予其的醫(yī)療開放政策在推動(dòng)醫(yī)療開放方面取得了進(jìn)展，但由于相關(guān)配套設(shè)施不完善等，這些醫(yī)療開放政策的效力并未全面釋放。可考慮盡快采取相關(guān)推廣措施，形成醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體優(yōu)勢(shì)，讓更多的居民享受到開放政策的紅利。

轉(zhuǎn)向規(guī)則等制度型開放與提升政府治理效能

當(dāng)前，我國(guó)正由商品和要素流動(dòng)型開放轉(zhuǎn)向規(guī)則等制度型開放，更加注重制度性、結(jié)構(gòu)性安排。適應(yīng)這一開放趨勢(shì)提升政府治理效能，重點(diǎn)是建立并完善以公開、規(guī)范為主要標(biāo)志的開放型經(jīng)濟(jì)體系，并加快推動(dòng)與國(guó)際基本經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)接。

其一，適應(yīng)轉(zhuǎn)向規(guī)則等制度型開放的要求，要正確處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，把加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為重要目標(biāo)。這需要在市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性領(lǐng)域盡快實(shí)現(xiàn)重大突破。比如，對(duì)國(guó)企、民企、外企一視同仁，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；全面深化以土地為重點(diǎn)的要素市場(chǎng)化配置改革，實(shí)現(xiàn)已入市集體土地與國(guó)有土地在資本市場(chǎng)同地同權(quán)，建議賦予農(nóng)民宅基地完整的用益物權(quán)；適應(yīng)金融業(yè)加速開放的趨勢(shì)，加快推進(jìn)金融領(lǐng)域市場(chǎng)化改革進(jìn)程；等等。

其二，適應(yīng)轉(zhuǎn)向規(guī)則等制度型開放的要求，要把強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型作為重要舉措。推進(jìn)規(guī)則等制度型開放，需要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，按照競(jìng)爭(zhēng)中性原則推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。比如，明確產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)以不妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)為基本原則，減少產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼與扶持項(xiàng)目；加強(qiáng)對(duì)新出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查等。

其三，適應(yīng)轉(zhuǎn)向規(guī)則等制度型開放的要求，要把打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境作為提升政府治理效能的重要導(dǎo)向。近幾年我國(guó)營(yíng)商環(huán)境有明顯改善、在全球排名明顯上升，世界銀行發(fā)布的《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》顯示，中國(guó)總體排名第31位，比2018年上升15位，比2017年上升47位。但也要看到，我國(guó)仍有部分指標(biāo)與國(guó)際先進(jìn)水平有較大的差距。比如，我國(guó)納稅排名全球第105位、獲得信貸第80位，辦理破產(chǎn)成本遠(yuǎn)高于經(jīng)合組織高收入經(jīng)濟(jì)體。適應(yīng)規(guī)則等制度型開放要求，需要在營(yíng)商環(huán)境上對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平，進(jìn)一步補(bǔ)齊短板。比如，以減稅降費(fèi)為重點(diǎn)降低制度性交易成本，進(jìn)一步下調(diào)或取消各種費(fèi)用；全面推行“最多跑一次”；等等。

轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)全球化的重要推動(dòng)者與提升政府治理效能

當(dāng)前，我國(guó)正從經(jīng)濟(jì)全球化的重要參與者轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)全球化的重要推動(dòng)者，并在一些全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的構(gòu)建中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。適應(yīng)這個(gè)趨勢(shì)，提升政府治理效能要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，把二者有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

其一，適應(yīng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)全球化重要推動(dòng)者的要求，要盡快完善“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”管理制度。當(dāng)前，我國(guó)仍面臨著市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單、外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單、鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄等“多單共存”的局面；市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單還有進(jìn)一步壓縮的空間；自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單雖然已縮減至37項(xiàng)，但可操作性、透明度仍有待進(jìn)一步提升。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)提升政府治理效能，要盡快形成全國(guó)統(tǒng)一的、內(nèi)外資一致的負(fù)面清單；進(jìn)一步縮減市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單限制措施，并取消外資準(zhǔn)入負(fù)面清單之外的限制；詳細(xì)列明負(fù)面清單管理措施與相關(guān)描述，大幅清理準(zhǔn)入前認(rèn)證，進(jìn)一步明確細(xì)化外商準(zhǔn)入前國(guó)民待遇等內(nèi)容。

其二，適應(yīng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)全球化重要推動(dòng)者的要求，政府治理的重點(diǎn)要盡快由邊境措施向邊境內(nèi)措施拓展。當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入更高層次的合作和競(jìng)爭(zhēng)新階段：從強(qiáng)調(diào)要素流動(dòng)到強(qiáng)調(diào)規(guī)則升級(jí)，從強(qiáng)調(diào)硬件競(jìng)爭(zhēng)到強(qiáng)調(diào)營(yíng)商環(huán)境等軟環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)，從強(qiáng)調(diào)邊境措施向強(qiáng)調(diào)勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、競(jìng)爭(zhēng)政策等邊境內(nèi)措施延伸。適應(yīng)這一趨勢(shì)提升政府治理效能，要以參與更高層次國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，加快在相關(guān)方面形成制度性、結(jié)構(gòu)性安排。比如，確立競(jìng)爭(zhēng)中性原則，保障各類市場(chǎng)主體在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、政府采購(gòu)和招投標(biāo)等方面一視同仁、平等對(duì)待；統(tǒng)籌強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與產(chǎn)權(quán)保護(hù)，建立與國(guó)際接軌的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度以及產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制和糾錯(cuò)機(jī)制；盡快加入世貿(mào)組織《政府采購(gòu)協(xié)定》，改革完善政府采購(gòu)制度，提升政府采購(gòu)全過(guò)程的公開透明度；加快探索“零關(guān)稅、零補(bǔ)貼、零壁壘”等國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則與電子商務(wù)等新興領(lǐng)域的治理模式、治理規(guī)則；等等。

其三，適應(yīng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)全球化重要推動(dòng)者的要求，要更加重視國(guó)際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)。作為一個(gè)GDP占全球16%左右、貨物貿(mào)易額占世界12%左右的新型開放大國(guó)，中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策不僅對(duì)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響，而且對(duì)全球經(jīng)濟(jì)有重要的“溢出效應(yīng)”。這就需要密切跟蹤國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)和主要經(jīng)濟(jì)體宏觀經(jīng)濟(jì)政策變化，加強(qiáng)與主要經(jīng)濟(jì)體和國(guó)際機(jī)構(gòu)的溝通對(duì)話，強(qiáng)化宏觀經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)外協(xié)調(diào)。比如，適應(yīng)“一帶一路”由產(chǎn)能合作為主向產(chǎn)能合作與服務(wù)貿(mào)易并重轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，進(jìn)一步拓展各國(guó)合作內(nèi)容，強(qiáng)化同沿線國(guó)家和地區(qū)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)；適應(yīng)我國(guó)企業(yè)“走出去”大趨勢(shì)，要主動(dòng)與有條件的國(guó)家簽訂相應(yīng)的稅收抵免文件等。

此外，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高水平開放大趨勢(shì)推動(dòng)政府治理變革、提升治理效能，是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅涉及到政府組織架構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整，也需要在公務(wù)員管理制度、人才制度等諸多方面實(shí)現(xiàn)變革。比如，適應(yīng)我國(guó)推進(jìn)互利共贏的開放戰(zhàn)略，可考慮進(jìn)一步整合、優(yōu)化對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策機(jī)構(gòu)與職能；適應(yīng)高效率運(yùn)轉(zhuǎn)要求，可考慮改革現(xiàn)行干部考核機(jī)制等，從而更好滿足高水平開放的需要，不斷提升國(guó)家治理效能。

【作者系中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)】