深度老齡化社會的國土空間規(guī)劃

日本作為東亞地區(qū)最早完成工業(yè)化并整體上步入后工業(yè)化的發(fā)達(dá)國家，從上個世紀(jì)五十年代中期開始，它經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)高速增長、中高速增長、停滯（1992年泡沫危機(jī)后，也被稱為是失落的20年）階段，從曾經(jīng)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體在2010年被中國趕超后一直處于第三大經(jīng)濟(jì)體的位置。在進(jìn)入后工業(yè)化階段的大國中，日本是最早出現(xiàn)人口減少和老齡人口比重最高的國家，2008年人口數(shù)量達(dá)到高峰（12808萬人）后開始減少，2018年為12653萬人，10年間減少了150萬人。與此同時，老齡化進(jìn)程加速，2018年65歲以上的老齡人口占總?cè)丝谥�比達(dá)到了27.5%，同期美國為15.8%，中國為11.2%。

中國盡管人口總量還在不斷增長，但增速已經(jīng)相當(dāng)緩慢，也將在不遠(yuǎn)的將來人口達(dá)到峰值，各種人口預(yù)測結(jié)果不同，但都普遍認(rèn)為將從增加轉(zhuǎn)為減少，峰值大多認(rèn)為會在2030年前后，峰值在14.3億人前后�！堵�(lián)合國人口展望（2017）》中方案的預(yù)測結(jié)果為中國人口將在2029年達(dá)到人口總量的峰值為14.4億人，2035年為14.3億人，2050年為13.6億人，2100年為10.2億人；中國將在2022年進(jìn)入深度老齡化社會（65歲以上人口比重占14%以上），2033年進(jìn)入超老齡化社會（65歲以上人口比重占21%以上）。日本在1988年的老齡化比重和今天的中國相當(dāng)，之后該比重每年平均增加0.5個百分點。簡單類推，如果中國也有同樣增速，到2050年中國的老齡化程度將會達(dá)到今天日本的水平。

日本作為人多地少的東亞國家，在人口資源環(huán)境壓力等方面和中國比較相近，應(yīng)對人口規(guī)模減小和快速社會老齡化所進(jìn)行的國土空間規(guī)劃模式及其政策調(diào)整，顯然對于中國國土空間規(guī)劃如何更好地適應(yīng)即將進(jìn)入的深度老齡化社會、超老齡化社會和應(yīng)對人口規(guī)模減小等具有借鑒價值。

“少子化”與老齡化對國土空間規(guī)劃模式轉(zhuǎn)換的深刻影響

日本在過去的70年間，歷經(jīng)了人口快速增加到減少和快速的老齡化，對國土空間規(guī)劃模式產(chǎn)生了深刻影響。日本是當(dāng)今世界上人口減少且老齡人口占比最高的大國，“少子高齡化和人口減少”是刻畫日本人口特征的基本表述，這種少子、老齡化且人口減少都還將持續(xù)。

日本經(jīng)歷了從人口快速增長轉(zhuǎn)向人口減少的過程。日本在1947年到1949年出現(xiàn)了第一次“嬰兒潮”，綜合出生率在1947年達(dá)到了4.54，出生人數(shù)在1949年達(dá)到了269.6萬人，高出生率促使日本人口快速增長，到1967年人口突破1億。在1971—1974年出現(xiàn)了第二次“嬰兒潮”，1973年出生人數(shù)達(dá)到209.2萬人，促使人口數(shù)量持續(xù)攀升，1974年人口達(dá)到1.1億，到1984年超過了1.2億，2008年達(dá)到最高峰的12808萬人，進(jìn)而開始減少到2018年的12653萬人。未來除了東京圈的一部分區(qū)域外都將持續(xù)減少，預(yù)計到2065年減少到8808萬人。

日本人口結(jié)構(gòu)從金字塔形結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向倒金字塔結(jié)構(gòu)，老齡化程度越來越高。1970年日本人口結(jié)構(gòu)0—14歲、15—64歲和65歲以上人口分別占24.12%、68.85%和7.03%，到2015年則分別為12.86%、60.8%和26.34%。1970年日本65歲以上的老齡人口僅占總?cè)丝诘?.03%，之后緩慢增加，1980年為9.05%，1990年為11.95%。20世紀(jì)90年代后，日本老齡化進(jìn)程加速，2000年65歲以上的老齡人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到了17.18%，2010年為22.94%，2018年更是達(dá)到27.5%。預(yù)計2030年將達(dá)到31.6%，2040年將達(dá)到36.06%，2050年將達(dá)到38.81%。

人口減少和老齡化不僅帶來了經(jīng)濟(jì)增長乏力和競爭力下降，社會稅賦和負(fù)擔(dān)增加等，也產(chǎn)生了國土空間總量需求減少以及適應(yīng)超老齡化社會的功能性國土空間的需求，從而導(dǎo)致了國土空間規(guī)劃模式發(fā)生重大變化。建設(shè)面向超老齡化的安全、安心、便捷、集約、緊湊的國土空間比任何時候都變得更加緊迫和重要。

2005年（平成17年），為應(yīng)對即將進(jìn)入的人口減少時代以及不斷加速的老齡化，從根本上改變《國土綜合開發(fā)法》的開發(fā)導(dǎo)向，日本將其修訂為《國土形成計劃法》�；�于《國土形成計劃法》編制《國土形成計劃》，具體包括《全國計劃》（明確國家責(zé)任）和《廣域地方計劃》（以區(qū)域為單位，明確國家及地方的作用、分工和合作），一改過去數(shù)量擴(kuò)張的“開發(fā)”，轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)的“利用”，以適應(yīng)“成熟社會型”的需要，力求實現(xiàn)包括景觀、環(huán)境在內(nèi)的國土質(zhì)量提升，利用和保護(hù)有限的資源，加大流動以盤活存量，強(qiáng)化海洋利用和國際協(xié)調(diào)，提高便利性以確保國民生活安全、安心和安定，成為具有區(qū)域自主發(fā)展能力的國土。

從增長型到收縮型的國土空間規(guī)劃

日本老齡化社會與人口減少對國土空間的需求發(fā)生了重大變化，主要體現(xiàn)在從擴(kuò)展到收縮（外延式擴(kuò)張到內(nèi)涵式收縮），提供安全、安心、緊湊、便捷的生活空間。根據(jù)“國土形成計劃法”，日本先后在2008年和2015年制定了兩次《國土形成計劃》（全國計劃），并分別在2009年和2016年編制了八個區(qū)域的廣域地方計劃（區(qū)域規(guī)劃）。

日本第一次《國土形成計劃（全國計劃）》應(yīng)對人口減少、維持高質(zhì)量的生活環(huán)境，推進(jìn)向集約型城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化、通過技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)再生，形成美麗宜居的鄉(xiāng)村，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

日本第二次《國土形成計劃（全國計劃）》，突出了兩個關(guān)鍵詞，即對流和緊湊。第二次計劃比第一次更加強(qiáng)調(diào)國內(nèi)外、區(qū)域內(nèi)外的交流互動。在規(guī)劃文本中將“對流”表述為是日本活力的源泉。“對流”是指具有多樣化個性的多個區(qū)域相互間聯(lián)系提攜所催生的區(qū)域間人、財、物、信息的雙向快速流動，這種流動不僅可以帶來區(qū)域自身的活力，也將通過多樣化異質(zhì)性的個性之間的交匯融合產(chǎn)生創(chuàng)新或新價值，形成生機(jī)勃勃的國土。第二次計劃強(qiáng)調(diào)將生活中必要的各種功能在一定區(qū)域內(nèi)緊湊布局，同時區(qū)域之間以網(wǎng)絡(luò)連接，這樣可以起到提高便利性、維持區(qū)域人口和必要功能的作用。為形成“對流促進(jìn)型國土”，需構(gòu)建多重且強(qiáng)韌的“緊湊+網(wǎng)絡(luò)”（緊湊即提升空間密度，網(wǎng)絡(luò)即區(qū)域與區(qū)域之間的聯(lián)系）型的國土空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)醫(yī)療、福祉、商業(yè)等功能緊湊布局，形成交通、信息通訊、能源等網(wǎng)絡(luò)體系。

重視內(nèi)外協(xié)同和交流互動的區(qū)域規(guī)劃

由于受到自然、經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)等方面的影響，日本存在比較明顯的人口和經(jīng)濟(jì)活動“過密過疏”現(xiàn)象，尤其是遠(yuǎn)離三大都市圈特別是首都圈的區(qū)域人口減少和老齡化程度更高，如何進(jìn)一步依托區(qū)域文化歷史資源和區(qū)域特色，振興區(qū)域經(jīng)濟(jì)以遏制人口流失和適應(yīng)超老齡化社會的需要成為“過疏”地區(qū)的重要使命；而“過密”地區(qū)則需要努力解決過度集中所帶來的安全和大城市病問題以及提升國際競爭力，并帶動外圍“過疏”地區(qū)共同發(fā)展。根據(jù)“國土形成計劃法”的要求，日本編制了除北海道和沖繩外的八大區(qū)域【東北圈、北陸圈、首都圈、中部圈、近畿圈（關(guān)西）、中國圈、四國圈、九州圈】的廣域地方計劃（即區(qū)域規(guī)劃），以突出各自優(yōu)勢并強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)外之間的協(xié)同、互動和交流。在廣域地方計劃中也非常重視人與自然的協(xié)調(diào)，提振地區(qū)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)歷史和文化資源，打造宜居、美麗、安全、安心的國土空間等。

廣域地方計劃共同的措施包括：通過完善必要的基礎(chǔ)設(shè)施和擴(kuò)大存量效應(yīng)，提升生產(chǎn)率和產(chǎn)業(yè)競爭力；通過官民結(jié)合創(chuàng)造魅力觀光區(qū)域，擴(kuò)大影響力；通過防災(zāi)減災(zāi)、老舊設(shè)施改造增強(qiáng)國土韌性，以確保安全和安心；培育和確保支撐區(qū)域發(fā)展的人力資源，形成可持續(xù)的區(qū)域。

廣域地方計劃中的“首都圈”“近畿圈”和“中部圈”是日本相對發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)人口密集的大都市圈；而“北陸圈”“四國圈”等屬于相對不發(fā)達(dá)的非都市圈地區(qū)，也是“過疏”地區(qū)。不同類型區(qū)域具有不同的規(guī)劃目標(biāo)和主要發(fā)展戰(zhàn)略。如首都圈的規(guī)劃總目標(biāo)是重建由“對流”帶來的“活力社會”，具體為：一、打牢安全基礎(chǔ)，創(chuàng)造對流，成為解決全球問題的貢獻(xiàn)者和創(chuàng)造新技術(shù)、新文化的發(fā)源地；二、打造環(huán)境友好、高質(zhì)高效、世界憧憬的首都圈；三、實現(xiàn)充分體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各地自然、文化、產(chǎn)業(yè)特色的均衡發(fā)展。首都圈發(fā)展戰(zhàn)略分別為構(gòu)筑“對流型首都圈”：促進(jìn)由“東京一極集中”向“對流型首都圈”的轉(zhuǎn)變；促進(jìn)首都圈整體國際競爭力提升；強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)一體化和基礎(chǔ)防災(zāi)能力的提升；將城市與農(nóng)山漁村的交流互動納入視野的應(yīng)對異次元的超老齡化社會；以辦好2020年東京奧運會和殘奧會為目標(biāo)，建設(shè)更好的首都圈。

北陸圈包括富山縣、石川縣、福井縣三縣，是八大區(qū)域中國土面積、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量最小的區(qū)域，也是“過疏”最為嚴(yán)重的區(qū)域。北陸圈的規(guī)劃目標(biāo)分別是打造個性、安全、安心、環(huán)境優(yōu)美和宜居的“緊湊+網(wǎng)絡(luò)”型區(qū)域結(jié)構(gòu)，培育具有競爭力的產(chǎn)業(yè)，形成日本海側(cè)的交流合作中樞，促進(jìn)“對流”以增加人口。北陸圈發(fā)展戰(zhàn)略主要是兩個，一是加強(qiáng)和三大都市圈的合作，成為日本海側(cè)的“對流”據(jù)點；二是強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)外的交流和合作。

強(qiáng)調(diào)“以人為中心”國土空間營建

順應(yīng)人口減少、老齡化所帶來的的國民生活方式的變革，面向未來的國土公共行政將致力于支撐“安心的生活”、推進(jìn)“多樣的生活方式”、實現(xiàn)“充實的人生”三大目標(biāo)。2015年通過的第四次社會資本整備重點計劃（2015—2020）中，針對社會資本整備中面臨的四大結(jié)構(gòu)性問題，即基礎(chǔ)設(shè)施加速老化、面對巨大地震迫近和重大氣候災(zāi)害激增的脆弱國土、伴隨著人口減少的地域衰退，加劇的國際競爭，整備重點集中在三個方面：一是安全安心的基礎(chǔ)設(shè)施，即應(yīng)對南海海溝地震、首都直下型地震以及集中暴雨的軟硬措施、保證生命和財產(chǎn)安全的事業(yè)；二是生活基礎(chǔ)設(shè)施，即確保持續(xù)高效提供生活服務(wù)和提升生活品質(zhì)的事業(yè)；三是增長基礎(chǔ)設(shè)施，即增強(qiáng)國際競爭力、擴(kuò)大交流合作、提升生產(chǎn)效率的事業(yè)。

針對人口減少和老齡化社會的城市職能和居住職能的變化，發(fā)展更為集約型的地域結(jié)構(gòu)并著力在促進(jìn)生活便利化以及強(qiáng)化多樣化社交的社區(qū)建設(shè)細(xì)節(jié)上下功夫。如推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的無障礙化、提供老年人專用的住宅、住宅無障礙化改造、建設(shè)復(fù)合型建筑以及步行者空間與公共空間一體化的建筑、發(fā)展自動駕駛交通系統(tǒng)等。

對中國國土空間規(guī)劃及建設(shè)的若干啟示

2019年中國人口已經(jīng)超過了14億，其中60歲以上的老齡人口2.54億，占總?cè)丝诘?8.1%，65歲以上的老齡人口超過了1.76億，占總?cè)丝诘?2.6%。近年來中國人口增速已經(jīng)明顯下降，2019年比上年僅增加467萬人，人口自然增長率降到3.34‰，預(yù)計在未來10年前后達(dá)到高峰并開始減少；人口老齡化不斷加速，即將進(jìn)入深度老齡化社會，預(yù)計到2050年65歲以上的老齡人口比重將會超過日本現(xiàn)在的水平。

中國改革開放以后特別是新世紀(jì)以來的持續(xù)高強(qiáng)度、快速的國土空間開發(fā)與大規(guī)模的城市建設(shè)，就空間而言已經(jīng)可以基本滿足了生產(chǎn)生活需要；人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾仍然突出。如何順應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、人口增加趨緩乃至減少以及不斷加劇的老齡化，滿足人民對于美好生活的需求，實現(xiàn)到2050年建成現(xiàn)代化社會主義強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)，需要國土空間規(guī)劃和建設(shè)方面實現(xiàn)新的變革。在當(dāng)前中國正在致力的探索國土空間變革和方向的關(guān)鍵時期，借鑒日本應(yīng)對人口老齡化和人口減少的國土空間規(guī)劃政策調(diào)整及其相關(guān)實踐的經(jīng)驗和教訓(xùn)，筆者認(rèn)為中國的國土規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)該有新理念和新變革，具體應(yīng)該體現(xiàn)以下幾個方面：

第一，應(yīng)對即將出現(xiàn)的人口減少，應(yīng)該從大規(guī)模國土空間開發(fā)向國土保護(hù)轉(zhuǎn)型；從數(shù)量擴(kuò)張型向存量優(yōu)化乃至于減量提升的國土空間營造轉(zhuǎn)型；從增量規(guī)劃到存量規(guī)劃再到減量規(guī)劃的轉(zhuǎn)型。

第二，應(yīng)對不斷加劇的老齡化，國土開發(fā)模式應(yīng)強(qiáng)調(diào)集約和緊湊型發(fā)展，優(yōu)先發(fā)展多功能復(fù)合社區(qū)或建筑綜合體，改善交通出行條件，對于城市、街區(qū)、社區(qū)進(jìn)行適老化改造，鼓勵營建無障礙的安全、安心、宜居國土，滿足社會不同群體特別是老年人群體對美好生活的期待，真正使國土空間規(guī)劃和營造體現(xiàn)和踐行“以人民為中心”。

第三，發(fā)揮區(qū)域的積極性，從國家主導(dǎo)的國土空間規(guī)劃向雙層（國家與區(qū)域）規(guī)劃體系轉(zhuǎn)變，從重視大尺度（國家）向區(qū)域尺度和都市圈尺度轉(zhuǎn)變。除了國家主導(dǎo)編制全國國土規(guī)劃外，在國家主管部委（自然資源部）指導(dǎo)下，各大區(qū)域聯(lián)合編制區(qū)域規(guī)劃。配合國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于促進(jìn)現(xiàn)代化都市圈發(fā)展的指導(dǎo)意見，編制都市圈尺度的國土規(guī)劃，側(cè)重于提供中心城市和周邊地區(qū)的互動和交流設(shè)施，提供集約、緊湊和易于交流的社區(qū)空間和促進(jìn)優(yōu)質(zhì)生活圈的形成。

第四，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，打造均衡、可持續(xù)的國土空間。針對近年來出現(xiàn)的三北地區(qū)（東北、華北和西北）經(jīng)濟(jì)增長相對緩慢，區(qū)域差異將再次擴(kuò)大的風(fēng)險以及部分地區(qū)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)和人口收縮問題，致力于打造可持續(xù)的國土空間尤為迫切。

第五，增強(qiáng)防御重大災(zāi)害的能力，建設(shè)安全、安心的國土空間。中國是自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國家，地震、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害和極端氣候影響下的氣候災(zāi)害也多有出現(xiàn)，防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施不足和老化現(xiàn)象不少，多地城市一遇大雨，就出現(xiàn)被比喻為“在城市看海”的城市內(nèi)澇現(xiàn)象。增強(qiáng)國土抵御災(zāi)害的能力，應(yīng)該成為中國國土規(guī)劃和國土空間營造所必須優(yōu)先考慮的重大課題。

（作者：李國平，系北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長兼首席專家。本文系北京大學(xué)首都高端智庫和國家自然科學(xué)基金〔41671120〕成果）