龔維斌：完善我國(guó)應(yīng)急物資保障體系的幾點(diǎn)思考

作者系中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）社會(huì)和生態(tài)文明教研部主任、教授

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系，把應(yīng)急物資保障作為國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容，按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時(shí)服務(wù)、災(zāi)時(shí)應(yīng)急、采儲(chǔ)結(jié)合、節(jié)約高效的原則，盡快健全相關(guān)工作機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案”。這是深刻總結(jié)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件特別是這次新冠肺炎疫情經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)得出的重要結(jié)論，對(duì)完善國(guó)家應(yīng)急管理體系具有重要指導(dǎo)意義。

應(yīng)急物資保障是保證應(yīng)急處置救援的基礎(chǔ)

應(yīng)急物資是指突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中所需要的各類(lèi)物資，在突發(fā)事件應(yīng)急救援處置過(guò)程中發(fā)揮著極其重要的作用，是成功應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要保障。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第32條規(guī)定：“國(guó)家建立健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度，完善重要應(yīng)急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)撥和緊急配送體系。設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府和突發(fā)事件易發(fā)、多發(fā)地區(qū)的縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的儲(chǔ)備制度�？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)、供給�！�

2003年以來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)現(xiàn)代應(yīng)急管理體系建設(shè)，取得了很大的成績(jī)。在此過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)急物資保障工作也有了很大的進(jìn)步，為成功應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各類(lèi)突發(fā)事件頻繁發(fā)生，自然災(zāi)害方面大災(zāi)多發(fā)、多災(zāi)并發(fā)，事故災(zāi)難方面重特大事故時(shí)有發(fā)生，公共衛(wèi)生方面的突發(fā)事件防控難度越來(lái)越大，社會(huì)安全方面既面臨傳統(tǒng)安全的威脅，也面臨非傳統(tǒng)安全的挑戰(zhàn)，而且各類(lèi)突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性越來(lái)越強(qiáng)，單一事件往往會(huì)造成多領(lǐng)域、多地區(qū)的影響。隨著人民群眾生活水平的提高以及新媒體的出現(xiàn)，應(yīng)急管理工作面臨更高要求、更大挑戰(zhàn)，現(xiàn)有的應(yīng)急物資保障工作還不能很好地適應(yīng)應(yīng)急管理工作的新形勢(shì)、新要求。

應(yīng)急物資保障仍存在突出問(wèn)題

一是應(yīng)急物資保障綜合能力難以適應(yīng)形勢(shì)需要。常態(tài)化的綜合管理機(jī)制不健全，在我國(guó)應(yīng)急物資分類(lèi)管理的現(xiàn)狀下，各有關(guān)單位對(duì)于物資管理的目標(biāo)、任務(wù)各不相同，物資儲(chǔ)備、庫(kù)點(diǎn)布局、能力建設(shè)等方面容易造成過(guò)剩和不足并存。資源共享不足，突發(fā)事件發(fā)生后，由于部門(mén)之間、軍地之間、地區(qū)之間缺乏信息溝通和資源共享，難以從整體上對(duì)應(yīng)急物資數(shù)量和分布狀況準(zhǔn)確掌握，影響物資保障的效率。應(yīng)急物流能力不足，應(yīng)急物資調(diào)配運(yùn)輸指揮機(jī)制不健全，部分省市缺乏統(tǒng)一的運(yùn)輸指揮調(diào)度機(jī)制，緊急情況下應(yīng)急物資的裝卸、流轉(zhuǎn)效率較低，突發(fā)事件發(fā)生后缺少第一時(shí)間應(yīng)對(duì)的必要物資和工具。

二是應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系亟待完善。儲(chǔ)備方式單一，目前我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備以實(shí)物儲(chǔ)備為主，合同儲(chǔ)備、事前協(xié)議等市場(chǎng)化儲(chǔ)備所占比重較小，部分大型、特種應(yīng)急救援裝備缺乏，應(yīng)急物資儲(chǔ)備的種類(lèi)、數(shù)量及保障的時(shí)效性都難以滿(mǎn)足突發(fā)事件需求。專(zhuān)用應(yīng)急產(chǎn)品生產(chǎn)能力不足，專(zhuān)用應(yīng)急產(chǎn)品在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)作用巨大，但常態(tài)下市場(chǎng)需求波動(dòng)性大、需求數(shù)量小，企業(yè)為規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)不愿意生產(chǎn)此類(lèi)專(zhuān)用應(yīng)急產(chǎn)品。社會(huì)化儲(chǔ)備薄弱，大多數(shù)企事業(yè)單位對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備重視不夠，家庭應(yīng)急物資儲(chǔ)備幾乎是空白。

三是應(yīng)急物資保障社會(huì)協(xié)同亟待提高。一方面，應(yīng)急物資供需渠道不暢。需求方面，各有關(guān)單位需求分散且不確定性強(qiáng)；供應(yīng)方面，相關(guān)的生產(chǎn)企業(yè)繁多且中小微企業(yè)占相當(dāng)數(shù)量。需求方由于缺乏對(duì)社會(huì)各類(lèi)資源系統(tǒng)性的梳理掌握，在緊急采購(gòu)征用時(shí)往往出現(xiàn)資源太多找不準(zhǔn)、稀缺資源找不到等情況；而供應(yīng)方由于不了解需求，無(wú)法及時(shí)提供服務(wù)。另一方面，應(yīng)急調(diào)用補(bǔ)償機(jī)制不完善。雖然《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)征用補(bǔ)償提出了要求，但由于缺乏可操作的細(xì)則，特別是在各方或各級(jí)責(zé)任不清晰時(shí)，容易造成推諉扯皮或補(bǔ)償資金到位不及時(shí)等情況，影響了應(yīng)急物資保障工作的順利開(kāi)展，挫傷了企業(yè)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的積極性。

四是應(yīng)急物資保障科學(xué)化水平不足。應(yīng)急物資保障缺乏輔助決策，突發(fā)事件發(fā)生后的物資需求往往基于經(jīng)驗(yàn)管理，事件類(lèi)型、級(jí)別、氣候、階段等條件與應(yīng)急物資種類(lèi)、結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量需求的關(guān)系尚未形成科學(xué)體系，往往造成供需錯(cuò)位，導(dǎo)致不必要的浪費(fèi)和損失。應(yīng)急物資配備的標(biāo)準(zhǔn)化程度較低，雖然我國(guó)大多數(shù)應(yīng)急物資都已實(shí)行了中央與地方兩級(jí)甚至多級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度，但不同層級(jí)的各類(lèi)物資的儲(chǔ)備品種和數(shù)量、儲(chǔ)備方式等，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。高層樓宇、人員密集場(chǎng)所、緊急避難場(chǎng)所、突發(fā)不明傳染病疫情等應(yīng)急物資配備標(biāo)準(zhǔn)要求不夠清晰。應(yīng)急物資儲(chǔ)備缺乏科學(xué)評(píng)估，針對(duì)各類(lèi)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的種類(lèi)、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局，缺乏系統(tǒng)、全面、定期的評(píng)估。

完善應(yīng)急物資保障體系的建議

堅(jiān)持綜合協(xié)調(diào)與分類(lèi)管理相結(jié)合。切實(shí)遵循“綜合協(xié)調(diào)，分類(lèi)管理”的原則，不能偏廢。建立應(yīng)急物資保障部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，進(jìn)一步明確和落實(shí)相關(guān)部門(mén)應(yīng)急物資管理工作職責(zé)，定期研討、溝通、交流應(yīng)急物資儲(chǔ)備、調(diào)運(yùn)、補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)事宜。充分發(fā)揮國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員系統(tǒng)平時(shí)應(yīng)急的功能，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員系統(tǒng)中通用物資部分納入應(yīng)急物資保障體系中，加強(qiáng)應(yīng)急信息資源整合，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中充分發(fā)揮各地動(dòng)員中心積極作用，保障應(yīng)急物資需求。推動(dòng)應(yīng)急物流發(fā)展，健全應(yīng)急物資調(diào)度機(jī)制，按照規(guī)模適度、布局合理、保障有力、合理利用的原則，充分發(fā)揮社會(huì)力量，完善應(yīng)急物流配套設(shè)施，提高應(yīng)急物資裝卸、流轉(zhuǎn)效率。

形成多種儲(chǔ)備方式的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系。綜合考慮我國(guó)突發(fā)事件發(fā)生規(guī)律和需求、應(yīng)急物資屬性、可操作性和經(jīng)濟(jì)性等因素，研究提出實(shí)物儲(chǔ)備、生產(chǎn)能力儲(chǔ)備、商業(yè)儲(chǔ)備、社會(huì)化儲(chǔ)備等多種存儲(chǔ)方式相結(jié)合的儲(chǔ)備體系。充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，加強(qiáng)資金政策扶持和標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)，促進(jìn)各類(lèi)儲(chǔ)備方式發(fā)展。建立和完善中央、地方應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)體系，形成國(guó)家、省、市、縣四級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)。鼓勵(lì)企事業(yè)單位、人員密集場(chǎng)所、家庭儲(chǔ)備相關(guān)應(yīng)急物資，促進(jìn)社會(huì)儲(chǔ)備成為應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系的重要組成。

推動(dòng)應(yīng)急物資保障的資源共享和供需銜接。建設(shè)國(guó)家應(yīng)急物資保障數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，整合各應(yīng)急物資管理部門(mén)的信息資源，搭建使用單位與應(yīng)急物資生產(chǎn)、銷(xiāo)售企業(yè)的供需平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)的對(duì)接，為各地區(qū)和有關(guān)部門(mén)提供應(yīng)急物資保障的綜合性服務(wù)，促進(jìn)應(yīng)急物資信息資源共享。完善應(yīng)急物資征用補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)突發(fā)事件等級(jí)、發(fā)生區(qū)域等情況，確定補(bǔ)償主體，明確分擔(dān)比例，使應(yīng)急物資征用工作有章可循、有法可依，鼓勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)單位、組織團(tuán)體等參與應(yīng)急物資共享。建立部門(mén)間、地區(qū)間的應(yīng)急物資保障快速互助機(jī)制，最大程度地提升應(yīng)急物資保障效率，提高國(guó)家資源的整體利用率，并研究建立與之相適應(yīng)的國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一結(jié)算方式。

提升應(yīng)急物資保障的科學(xué)化水平。開(kāi)展應(yīng)急物資需求預(yù)測(cè)研究，通過(guò)重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、典型突發(fā)事件場(chǎng)景分析等方法，建立典型突發(fā)事件與所需物資的關(guān)系、基準(zhǔn)應(yīng)急保障等模型，為突發(fā)事件應(yīng)急物資保障提供決策支持。推進(jìn)應(yīng)急物資儲(chǔ)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)化，適時(shí)開(kāi)展應(yīng)急物資儲(chǔ)備相關(guān)法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的研究制定，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)應(yīng)急物資集裝單元化儲(chǔ)運(yùn)能力建設(shè)。建立全國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備綜合評(píng)估制度，根據(jù)我國(guó)突發(fā)事件綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和區(qū)域特點(diǎn)等，結(jié)合突發(fā)事件的實(shí)際處置情況，建立對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的時(shí)空、種類(lèi)、布局、方式等進(jìn)行評(píng)估的制度，提高應(yīng)急物資儲(chǔ)備的科學(xué)化水平。