張強：完善應(yīng)急管理制度  筑牢應(yīng)對重大疫情“四道防線”

作者系國家社科基金重點項目“中國應(yīng)急決策機制與公共危機管理的運作機制研究”負責(zé)人；北京師范大學(xué)風(fēng)險治理創(chuàng)新研究中心主任、教授

此次新冠肺炎疫情已經(jīng)成為我國2003年SARS以來面臨最為嚴峻的一次公共衛(wèi)生事件。正是由于此次事件具有非常廣泛、甚至是影響全球的沖擊力，全域性威脅程度、不確定性和緊急性均為凸顯的特征對傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體系提出了巨大挑戰(zhàn)；與此同時，具備高度不確定性和復(fù)雜性的應(yīng)對過程也進一步放大了常態(tài)治理中的不足與短板，這將對基本的社會治理產(chǎn)生重要且深遠的影響。疫情發(fā)生后，各類組織特別是各級政府的反應(yīng)也許會異于常態(tài)下的行為，但不會偏離本身的行為范式。換言之，所有組織和個體的行為總是限定在社會制度和相關(guān)體制的有限范圍內(nèi)，并在疫情的壓力下，以最為直接和本質(zhì)的方式釋放出來。因此，此次疫情應(yīng)對就提供了深入探尋我國應(yīng)急管理以及社會治理體系的現(xiàn)實場域。在此，我們需要思考的是在巨系統(tǒng)的復(fù)雜震蕩中找到面向未來的發(fā)展變革的根本思路。

對于疫情防控，根據(jù)全球應(yīng)對SARS、埃博拉病毒、中東呼吸綜合征冠狀病毒的經(jīng)驗來看，我們不難構(gòu)想應(yīng)對體系中四道防線的建構(gòu)。第一條防線是針對病毒感染者的診療體系，有效而且及時的診療體系是抵御疫情的基礎(chǔ)性重要環(huán)節(jié)，但實際上能否迅速建立知識體系應(yīng)對這種高度的不確定性，與現(xiàn)有的醫(yī)學(xué)科學(xué)能力高度相關(guān)，通常疫苗等有效診治手段都會滯后于疫情應(yīng)對實踐。第二條防線是病案識別與追蹤系統(tǒng)，只有及時發(fā)現(xiàn)、準確診斷和追蹤病案，才能有效阻斷傳播路徑。在這一層面上，一方面需要疾控體系的行之有效，能夠快速識別感染者并確定傳播路徑，這也是這條防線中的技術(shù)瓶頸。另一方面，還需要社會層面的全面響應(yīng)與配合，能夠依法守規(guī)地報告行為路徑。第三條防線是社區(qū)防控。社區(qū)是風(fēng)險治理單元的重中之重，遏制疫情的重心就是控制社會人群的流動。此次疫情對于我國自20世紀單位制被打破之后的社會網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)是一次重大考驗，如何針對非社區(qū)性的小區(qū)、非小區(qū)化的老舊居民區(qū)、自然分布的農(nóng)村社區(qū)建構(gòu)一套橫到邊縱到底的有效體系并不容易。與此同時，社區(qū)治理的人員來源、工作能力和生態(tài)體系都是需要考量的復(fù)雜因素。第四條防線是社會支持系統(tǒng)。在危機中，人們的基本生理需要和精神狀態(tài)都是有機融合的存在，因此社會支持系統(tǒng)包括的不僅是硬件性的水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施運行以及衣食住行、就業(yè)等生活生產(chǎn)支撐系統(tǒng)，還需要面向個體的防控及免疫能力建設(shè)、心理支持、公共溝通等軟性系統(tǒng)。這兩個系統(tǒng)構(gòu)成相輔相成、缺一不可。

要實現(xiàn)四大防線的有效構(gòu)筑，還需要一條主軸，即完善的應(yīng)急管理制度。疫情的不確定性和長期性無疑會帶來很多公共治理的新生問題和峰值需求，勢必會觸及眾多治理行為的邊界，如疫情的公布、封城等嚴控手段的實施、黨員及公務(wù)員體系的激勵與管理、物資的及時籌集調(diào)運、社會力量的參與等一系列具體挑戰(zhàn)。在生死攸關(guān)的時刻，是否建立了既恪守基本原則又具備適應(yīng)能力的法律與政策供給系統(tǒng)會極大地影響局面的變化，特別是在我國這樣的國家制度下，這一條可能成為最為決定性的基礎(chǔ)，會影響制約四條防線的全面建設(shè)。也就是說，建構(gòu)應(yīng)對重大突發(fā)事件的能力，需要的不僅是科學(xué)能力的增進，更為緊迫的是治理能力的持續(xù)完善和治理體系的戰(zhàn)略重構(gòu)。近來，國內(nèi)外各界常常關(guān)心的問題是，為什么在經(jīng)歷了2003年SARS、禽流感以及2008年汶川地震、2013年蘆山地震一系列巨災(zāi)的慘痛教訓(xùn)之后，我們依然會面對如此嚴峻的應(yīng)對之困？到底是什么遏制了自上而下的體制動員能力。對此，可從四大防線角度作一具體分析。

第一條醫(yī)療診治防線，顯然面臨著治療方法的有效性和患者需求的峰值性。面向不確定性病毒診療的科學(xué)體系對我國既有的醫(yī)療能力和國際協(xié)作網(wǎng)絡(luò)都是考驗。這一挑戰(zhàn)與我國長期以來的醫(yī)療資源高度集中化、分級診療機制實效性低以及醫(yī)護人員配置的不足有關(guān)，社區(qū)衛(wèi)生中心及普通醫(yī)院不具備相應(yīng)處置能力，也不為患者所接受。之前湖北的應(yīng)急演練都是針對小規(guī)模的輸入性情景，基本沒有在制度層面對重大公共衛(wèi)生事件情境進行過規(guī)劃，如果沒有緊急啟動的火神山、雷神山醫(yī)院及方艙醫(yī)院建設(shè)和對口支援行動，很難想象湖北的疫情發(fā)展勢頭能夠得到有效遏制。

第二條公共衛(wèi)生防線，相對成熟的衛(wèi)生防疫體系有待建立，與應(yīng)急管理體制的銜接機制亟待探索。近年來國家加大對衛(wèi)生領(lǐng)域的投資，但其重心并不在構(gòu)建衛(wèi)生防疫和應(yīng)急體系。SARS之后衛(wèi)生體系有很大進展，逐步建立了覆蓋城鄉(xiāng)的三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，比較集中的體現(xiàn)還是在提高醫(yī)療技術(shù)能力和醫(yī)療質(zhì)量層面，例如此次病毒的檢出和基因測序都非�？�。然而，對公共衛(wèi)生體系的投入還未受到重視，疫情信息發(fā)布、疫情防控物資調(diào)度等職能相對獨立的衛(wèi)生防疫體系尚未建成，也沒有與變革中的應(yīng)急管理體制有效銜接，這也進一步導(dǎo)致了此次CDC（中國疾病預(yù)防控制中心）機構(gòu)定位和職能發(fā)揮備受質(zhì)疑的局面。

第三條社區(qū)治理防線，在相對薄弱的社區(qū)治理基礎(chǔ)上實現(xiàn)非常態(tài)下的社區(qū)防控并保障社區(qū)基本運行難上加難。社區(qū)治理是長期以來我國面對的一個治理難題。單位制打破之后社區(qū)作為最基礎(chǔ)的治理單元備受重視，但始終面臨缺人、缺錢、缺物、缺機制的窘境。近400萬名城鄉(xiāng)社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在65萬個城鄉(xiāng)社區(qū)的疫情防控一線，在全天候封閉社區(qū)管理的要求下，即便有了在職黨員的雙報到，社會工作者、志愿者的傾情加入，防控人力、裝備物資、管理工具和方法等還是會出現(xiàn)全線告急，很難持續(xù)保證防疫與社區(qū)基本生活之間的有機融合。

第四條社會支持防線，多元主體的統(tǒng)籌機制和應(yīng)對重大突發(fā)事件制度設(shè)計不完善使得非常態(tài)下的巨系統(tǒng)難以良性運行。重大突發(fā)事件對整個社會的運轉(zhuǎn)按下了暫停鍵，帶來一系列的鏈條性復(fù)雜沖擊。這是一個巨系統(tǒng)的統(tǒng)籌應(yīng)對，如果不能激活市場和社會組織等多元的社會力量，很難想象單一的公共服務(wù)系統(tǒng)能夠獨撐大局。如何有機統(tǒng)籌社會力量，做好需求評估、物資調(diào)運和公共風(fēng)險溝通也已成為重疫區(qū)應(yīng)對中的“堰塞湖”，受到社會各界高度關(guān)注。從個體角度而言，近年來公共衛(wèi)生意識無疑沒有發(fā)生根本變化，以至于在大流通時代下個人衛(wèi)生、飲食、交往習(xí)慣往往潛藏了加速危機的風(fēng)險。從這一防線建構(gòu)狀態(tài)不僅可以看見一些政策管理者的治理能力缺失和短視，更可以透視出社會影響評估、社會力量動員、應(yīng)急物流、社會公眾宣教等方面的應(yīng)對制度設(shè)計仍缺乏建構(gòu)。

不難發(fā)現(xiàn)，堅守四大防線需要重大突發(fā)事件應(yīng)對制度的有效供給。在本次疫情的沖擊下，衛(wèi)生應(yīng)急體系暴露出一些短板，表現(xiàn)出應(yīng)急準備不夠充分，一些地方政府也出現(xiàn)不確定性的治理失序。這一點并不能簡單地視為局部區(qū)域的能力缺失，而是要從基礎(chǔ)層面進行反思，那就是從上到下的單一線性治理思維影響著不確定性的應(yīng)對行為。我們的應(yīng)急管理思維還未能從過去的預(yù)案制、中心化的戰(zhàn)略定位向以情境化、多元參與為核心的風(fēng)險治理轉(zhuǎn)變。在中國這種多層級、多差異的巨型發(fā)展中國家，上上下下的不同層級機構(gòu)自上而下地線性執(zhí)行一個組織目標，在不確定性的危機情境下就會帶來基層政府的適應(yīng)性能力缺失，相對集中的行政權(quán)的使用和行政資源的調(diào)用就不能及時有效地響應(yīng)瞬時的疫情變化和多元的社會需求。在這一情形下，中央層級勢必需要強力介入，但如果僅僅依賴管制的強制性，而不能及時供給地方政府的適應(yīng)性學(xué)習(xí)能力需求，不僅會導(dǎo)致基層政府體系失效，還會造成社會公信力的缺失，帶來系統(tǒng)性的治理風(fēng)險。

綜上，在高度不確定性的重大突發(fā)事件情境下，傳統(tǒng)的以預(yù)案為中心、強化政策執(zhí)行的治理體系不能有效發(fā)揮作用，只有完善應(yīng)對制度設(shè)計，提高疫情情境下地方政府的韌性和適應(yīng)性決策能力，激活社會力量的多元參與，夯實社區(qū)的風(fēng)險應(yīng)對能力，才能真正堅實地建立起應(yīng)對疫情的四道防線。這也是黨的十九屆四中全會明確的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公共參與、法治保障、科技支撐”社會治理創(chuàng)新格局在重大突發(fā)事件應(yīng)對中的具體體現(xiàn)。