加強應急管理體系和能力建設提升風險應對和治理水平

習近平總書記指出，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系，提高應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。從社會學意義上說，新冠肺炎疫情是新型社會風險的一種呈現(xiàn)；應對疫情，就是應對新型社會風險；應對成效如何，是對一個國家應急管理體系的檢驗和考驗。

①

當代社會學研究普遍認為，現(xiàn)代社會是風險社會。所謂風險社會，并不意味著人類社會進入了一個新的歷史時期，也不意味著某個具體社會和國家發(fā)展的某個歷史階段，而是對目前人類社會時代特征的一種刻畫。這一特征的核心要義是，隨著人類活動頻率的增多、活動范圍的擴大，其決策和行動對自然和人類社會本身的影響力也大大增強，這使得風險的結(jié)構(gòu)從自然風險占主導地位逐漸演變?yōu)槿藶榈牟淮_定性占主導地位；而且，正是由于人類活動頻率增多和活動范圍擴大，局部地域發(fā)生的風險和危機極易擴展為更大范圍的社會性風險和危機。正如英國社會學家吉登斯、德國社會學家貝克等人所指出的，風險社會的風險是“平等主義者”，具有跨邊界性（地域邊界、社會階層邊界、國家邊界等）、開放性、廣泛性特征，“不放過任何人”。不僅如此，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和廣泛應用，公眾對風險以及風險引發(fā)的危機的認知需求與日俱增，一旦得不到滿足，就可能會形成具有廣泛負面影響的社會情緒危機，進而增強社會風險和危機的社會主觀性，放大風險和危機的社會影響。在某種意義上，現(xiàn)代社會一切形式的風險，包括自然風險和非自然風險，都容易演變?yōu)樯鐣�性風險。

現(xiàn)代社會的上述特征，要求構(gòu)建新的風險應對和危機治理的體系與模式。從各國實踐看，現(xiàn)代社會的應急管理模式大致具有以下特征：治理主體結(jié)構(gòu)方面，以政府力量為主，社會組織、基層社區(qū)、公民個人協(xié)同參與；治理力量的動員方面，政治動員極為重要，社會動員不可或缺；風險治理的過程方面，傳統(tǒng)的事中應激式被動治理模式已遠遠不夠，事前的預防、預測、預警，事中的應急處置，事后的恢復、評估、調(diào)查、總結(jié)、學習，逐漸成為風險應對和危機治理的科學程序。

②

國家應急管理機構(gòu)在應對突發(fā)重大公共事件中發(fā)揮著重要作用。按照國際社會一般做法，應急管理機構(gòu)通常包括中央指揮中樞機構(gòu)（如俄羅斯聯(lián)邦安全會議、美國國家安全委員會、韓國國家安全保障會議等）和常設性的應急管理綜合協(xié)調(diào)部門兩部分。中央指揮中樞機構(gòu)能夠有效動員、指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度地區(qū)資源應對突發(fā)公共事件；常設性的應急管理綜合協(xié)調(diào)部門負責協(xié)同各方力量和資源，從國家安全高度制定長期的應急戰(zhàn)略和計劃，在地方各級層面上也相應地設立相關(guān)部門。

在我國，2018年3月第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了國務院機構(gòu)改革方案，組建應急管理部，成為國務院組成部門。此后，地方各級政府成立了相應的應急管理部門，國家應急管理的政府機構(gòu)體系初步成型。應急管理部成立后，組織編制了國家應急總體預案和規(guī)劃，指導各地區(qū)各部門應對突發(fā)事件，推動應急預案體系建設和預案演練。不難發(fā)現(xiàn)，應急管理部本質(zhì)上屬于常設性的應急管理綜合協(xié)調(diào)部門，在此次新冠肺炎疫情防控中，應急管理部也確實發(fā)揮了這一作用，如會同國家糧食和物資儲備局向湖北省緊急組織調(diào)撥中央救災物資，支持地方設置基層疫情防控站點，梳理全國定點醫(yī)院、疫情防控物資生產(chǎn)企業(yè)、倉儲物流企業(yè)，點對點進行安全指導服務，并為加班加點突擊生產(chǎn)疫情防控物資的企業(yè)提供安全指導和幫助等。但也應看到，由于應急管理部的職能不包括公共衛(wèi)生應急管理，而目前主要從事日常醫(yī)療衛(wèi)生管理工作的衛(wèi)生行政部門無論從職能配置看還是從行政資源、動員能力看，都難以起到中央指揮中樞和常設性應急管理綜合協(xié)調(diào)部門的作用，這在一定程度上制約了應急管理能力的提升。加強應急管理體系和能力建設，還需進一步完善常設性應急管理綜合協(xié)調(diào)部門的職能配置。

1月25日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議并發(fā)表重要講話，對疫情防控工作進行再研究、再部署、再動員。會議決定成立中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組，在中央政治局常委會領導下開展工作，加強對全國疫情防控的統(tǒng)一領導，統(tǒng)一指揮。這一機構(gòu)的成立，使得疫情防控工作更為有力、有序、有效開展。在此次疫情防控中，中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組實際上發(fā)揮的是中央指揮中樞機構(gòu)的作用。鑒于類似“非典”疫情和新冠肺炎疫情等重大傳染性疾病疫情都在一定程度上對國家和社會造成比較嚴重的影響，筆者認為，應當將相關(guān)工作提升到國家安全工作的高度，組建國家級的指揮中樞機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及應急管理的重大事項和重要工作，優(yōu)化國家應急管理能力體系建設。

③

習近平總書記指出，要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度看，完善我國國家應急管理體系，除進一步完善國家應急管理機構(gòu)建設和職能設置外，還應做好以下幾個方面工作。

加強從中央到地方各級政府應急管理工作權(quán)責制度化。我國應急管理法制建設不斷推進，迄今為止，累計頒布實施突發(fā)事件應對法、安全生產(chǎn)法等70多部相關(guān)法律法規(guī)，中共中央、國務院印發(fā)了《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》《關(guān)于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，形成了應對特別重大災害“1個響應總冊 15個分災種手冊 7個保障機制”的應急工作體系，探索形成了扁平化組織指揮體系、防范救援救災一體化運作體系。面向未來，我們亟須從制度上明確中央與地方在應急管理中的事權(quán)和財權(quán)，清晰規(guī)定其責任分擔，尤其要加快實現(xiàn)應急管理工作重心下移，真正做到屬地管理、地方負責。

加快整合應急管理體系，實現(xiàn)縱向管理指揮通暢有效、橫向協(xié)調(diào)合作迅速有序。當前，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的綜合性和超地域性日趨明顯，應急管理涉及交通、通信、消防、醫(yī)療衛(wèi)生、救援、安全、食品藥品、環(huán)境、軍事、能源等領域，幾乎覆蓋所有政府部門。為應對不斷變化的突發(fā)公共衛(wèi)生事件和風險，應實現(xiàn)從單項應急管理向綜合應急管理的轉(zhuǎn)變，不斷整合和協(xié)調(diào)應急管理機制。從縱向看，除了上文所述在中央構(gòu)建指揮中樞和常設綜合協(xié)調(diào)部門外，地方各級政府同樣要有相應的建制。這里并不需要新設機構(gòu)，而是整合應急管理職能。從橫向看，既要整合協(xié)調(diào)政府內(nèi)不同部門的應急管理職能，也要整合協(xié)調(diào)不同地方政府間的應急管理職能，進而形成網(wǎng)絡化的應急管理體系。

完善應急管理全民參與格局。黨的十九屆四中全會指出，“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設更高水平的平安中國”。形成多元主體協(xié)商合作的互動機制，打造社會有序參與應急管理的制度平臺，是健全國家應急管理體系的應有之義。此次疫情發(fā)生后，許多企事業(yè)單位、基層社區(qū)、社會組織和公民個人積極參與應對，打響了疫情防控的人民戰(zhàn)爭。目前存在的問題有，應急管理社會化網(wǎng)絡不盡完善，基層社區(qū)參與應急管理能力有待提高，社會組織尚不成熟，公民個人的社會安全意識和應急能力還不夠充分。接下來應對企事業(yè)單位、基層社區(qū)、社會組織和廣大民眾進行預防教育，鼓勵和組織他們積極參與應急規(guī)劃和預案編制，不斷增強其參與應急管理的能力。

加強對應急管理的科學研究。社會風險與由其引發(fā)的社會危機以及危機應對，都是有規(guī)律可循的。無論是事前、事中還是事后采取的措施，都需要以科學研究作為支撐。應當認識到，科學研究是需要過程的，科研人員公布相關(guān)發(fā)現(xiàn)也是需要勇氣的，而且不同科研人員對疫情性質(zhì)的判斷也存在差異，為此，應建立迅速反應的科研管理機制和反饋機制。在應對疫情中，相關(guān)調(diào)查研究不可或缺，例如，只有及時了解民眾在疫情發(fā)生后不同階段的心理情緒和需要，才能為應急管理決策部門、執(zhí)行部門提供相對精準的信息，進而制定和采取有效措施。在此次疫情中，不少科研教學機構(gòu)的專家學者開展了各種形式的調(diào)查研究，取得了一些有用的成果，應進一步加強組織性和系統(tǒng)性，為推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化提供學術(shù)支撐。

（作者：陳光金，系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、中國社會科學院社會學研究所所長）