論應(yīng)急事件的國家治理體系

要進(jìn)一步完善國家治理體系和治理能力

疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，它要求我們進(jìn)一步完善中國的國家治理體系和治理能力。國家應(yīng)急管理體制和常態(tài)管理體制應(yīng)該成為國家治理體系的車之兩輪和鳥之兩翼，兩者應(yīng)并行發(fā)展、協(xié)調(diào)運(yùn)行和共同推進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)國家長治久安。這是一個(gè)不確定性時(shí)代，可以預(yù)期人類將面臨各種突發(fā)事件的挑戰(zhàn)，這使得國家要按照應(yīng)急和常態(tài)兩種事件狀態(tài)來分別建立運(yùn)行體系，使得國家很快能夠在不同運(yùn)行系統(tǒng)中有效切換，從而避免應(yīng)急事件對整個(gè)體制有效性的沖擊。盡管中國經(jīng)過2003年SARS危機(jī)、2008年的汶川地震之后，開始重視國家應(yīng)急管理體制建設(shè)，如形成了應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急的體制、機(jī)制和法制的“一案三制”，《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法規(guī)相繼出臺(tái)，中國也成立了應(yīng)急管理部。但是，從當(dāng)前新冠肺炎疫情應(yīng)對來看，這些體制還沒有得到很好的運(yùn)行。究其原因，我們?nèi)匀恍枰獙��?yīng)急事件給予更高層次的重視，將它放在與常態(tài)管理同一個(gè)層次來思考。對中國而言，從理想狀態(tài)來看，應(yīng)該盡量避免應(yīng)急體制的啟動(dòng)，與此同時(shí)，當(dāng)應(yīng)急事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，應(yīng)急體制能夠很快啟動(dòng)。簡而言之，中國在建立應(yīng)急和常態(tài)管理體制之后，要有能力同時(shí)在三種模式之下運(yùn)行，即應(yīng)急管理體制模式運(yùn)行、常態(tài)管理體制模式運(yùn)行和應(yīng)急與常態(tài)管理體制并行運(yùn)行。以新冠肺炎疫情防控為例，中國當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)就是需要能夠?qū)��?yīng)急管理體制和常態(tài)管理體制同時(shí)運(yùn)行，一方面在應(yīng)對疫情，另一方面要保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行。這很顯然，對于中國是巨大挑戰(zhàn)。從另一方面來說，當(dāng)中國能夠同時(shí)適應(yīng)應(yīng)急事件和常態(tài)事件的運(yùn)行時(shí)，中國國家治理體制的彈性將會(huì)更大。

建構(gòu)職責(zé)明確、依法行政的國家應(yīng)急管理體系

從公共管理的視角看，應(yīng)急事件可以看作是公共管理面臨的另一種類型的任務(wù)，這種任務(wù)能否有效完成，關(guān)鍵取決于應(yīng)急事件屬性能否與應(yīng)急管理體制有效配合。事實(shí)上，人類也可以從其應(yīng)對常態(tài)事項(xiàng)中學(xué)習(xí)和借鑒應(yīng)對應(yīng)急事件的方法和措施，同樣也可以從應(yīng)對應(yīng)急事件中來完善常態(tài)管理，通過對應(yīng)急和常態(tài)事件的管理來提升對環(huán)境的適應(yīng)能力。

根據(jù)應(yīng)急事件自身的屬性來配置中央與地方的職能，形成發(fā)揮兩個(gè)積極性的國家應(yīng)急管理體系。根據(jù)2007年出臺(tái)的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，突發(fā)事件被定義為突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等四類。在這四類事件中，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難一般會(huì)局限于當(dāng)?shù)�，它屬于地區(qū)性事件，而公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件有可能成為全國性甚至全球性應(yīng)急事件，其中公共衛(wèi)生事件最為突出，一個(gè)地方的傳染病有可能成為全國性、甚至全球性公共衛(wèi)生事件。因此，國家應(yīng)急管理體系首先需要根據(jù)應(yīng)急事件的特性來分配中央與地方政府職責(zé)，通過明確中央與地方各自在應(yīng)急事件上的職責(zé)，來形成中央與地方應(yīng)對應(yīng)急事件的合力。

由于應(yīng)急事件本身的突發(fā)性、不確定性等特點(diǎn)，這使得應(yīng)急事件的處置和應(yīng)對需要賦權(quán)地方政府。而一旦應(yīng)急事件涉及多個(gè)區(qū)域時(shí)，或者地方政府不足以應(yīng)對，以及地方性應(yīng)急事件可能發(fā)展成為全國性事件時(shí)，中央政府需要對應(yīng)急事件進(jìn)行不同程度的介入。介入的方式可以多種多樣，如提供專業(yè)支撐、人力物力保障和制度支持等。通過明確地方政府的職責(zé)，使得地方政府擁有應(yīng)急事件的優(yōu)先處置權(quán)，當(dāng)職責(zé)和權(quán)力相對稱時(shí)，我們既可以及時(shí)處置應(yīng)急事件，又可以避免地方性應(yīng)急事情因?yàn)樘幚聿涣Χ�發(fā)展為全國性應(yīng)急事件。在應(yīng)急事件的處理中，中央政府應(yīng)該更多在決策咨詢、體制機(jī)制建設(shè)、支持援助、監(jiān)督檢查等方面發(fā)揮作用。中央政府要起到“風(fēng)險(xiǎn)”最后兜底角色，加強(qiáng)對地方各級(jí)政府應(yīng)對應(yīng)急事件的規(guī)劃，在預(yù)防應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)方面可以發(fā)揮更大作用，同時(shí)還需要督促各級(jí)地方政府及時(shí)處理和應(yīng)對應(yīng)急事件，避免應(yīng)急事件的擴(kuò)散，減少應(yīng)急事件對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響。

基于應(yīng)急職能，要建立應(yīng)急狀態(tài)下社會(huì)運(yùn)行的法律體系，形成依法行政的國家應(yīng)急管理體系。法治不僅是解決常態(tài)社會(huì)運(yùn)行的重要工具，也是處理應(yīng)急事件的關(guān)鍵手段，其核心是要建構(gòu)與應(yīng)急狀態(tài)相符合的法律秩序。對于應(yīng)急事件的依法處置，要區(qū)分兩種情況：一種是根據(jù)法律來處理應(yīng)急事件，此時(shí)的依法行政是狹義的，強(qiáng)調(diào)法律適用于應(yīng)急事件；另一種是因?yàn)閼?yīng)急事件而使社會(huì)陷入應(yīng)急狀態(tài)，這里不僅應(yīng)急事件需要依法處理，而且整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行都需要按照應(yīng)急狀態(tài)下的法律規(guī)則來運(yùn)行。當(dāng)前，前面一種情況，中國已經(jīng)形成了比較完備的法律體系，如《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《防震減災(zāi)法》等，并且還可以根據(jù)需要建立新的法律體系。對于這類事件，需要按照法律依法行事。目前，比較困難的是，當(dāng)整個(gè)社會(huì)因?yàn)橥话l(fā)事件而不能夠按照常態(tài)運(yùn)行時(shí)，應(yīng)該遵循什么樣的法律體系？或者，當(dāng)一個(gè)社會(huì)需要在常態(tài)和應(yīng)急兩種狀態(tài)同時(shí)運(yùn)行時(shí)，需要遵循什么樣的法律體系，這是當(dāng)前中國面臨的一個(gè)難點(diǎn)。正是在這個(gè)意義上，2020年2月5日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議，強(qiáng)調(diào)全面提高依法防控依法治理能力，為疫情防控提供有力法治保障。

完善國家應(yīng)急管理體制，促進(jìn)應(yīng)急問題的有效解決

系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的國家應(yīng)急管理體系需要體制支撐，通過體制來保證職能實(shí)施，實(shí)現(xiàn)依法行政，促進(jìn)應(yīng)急問題的解決。對于一個(gè)完善的國家應(yīng)急管理體制，至少應(yīng)該包括行政決策、行政組織、行政執(zhí)行、行政協(xié)同、行政合作、行政監(jiān)督等體制。而這一體制運(yùn)行的基礎(chǔ)則是上面的職能在各個(gè)治理主體中有效配置，通過體制來解決應(yīng)急問題。

行政決策體制是當(dāng)前國家應(yīng)急管理體制最重要組成部分，它直接決定整個(gè)體制是否啟動(dòng)，以及后續(xù)其他體制的運(yùn)行。根據(jù)前面的職責(zé)配置原理，為了避免地方性、小范圍的應(yīng)急事件發(fā)展到全國性、全球性的應(yīng)急事件，就需要將決策權(quán)力配置給地方政府和專業(yè)人士，真正實(shí)現(xiàn)一線處理和解決問題。對于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難而言，國家應(yīng)急管理體制中的行政決策相對容易，發(fā)生之后可以由所在地區(qū)處理，而當(dāng)?shù)貨]有能力時(shí)，可以由國家來幫助。而當(dāng)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難涉及跨區(qū)域時(shí)，可以由國家來進(jìn)行協(xié)調(diào)。目前，比較困難的是公共衛(wèi)生事件，它通常起源于本地，但是在處理不好時(shí)可能引發(fā)全國性公共衛(wèi)生事件，這次新冠肺炎疫情就是典型。在這種情況之下，我們?nèi)匀恍枰獙�決策權(quán)力配置給地方政府，讓他們第一時(shí)間來應(yīng)對和處理。與此同時(shí)，國家可以提供專業(yè)性支撐，以及考慮是否需要全國范圍來啟動(dòng)整個(gè)國家的應(yīng)急管理體制。只有將行政決策權(quán)根據(jù)應(yīng)急事件本身的特色配置，才能夠及時(shí)將應(yīng)急問題有效解決。

行政組織體制是具體來負(fù)責(zé)應(yīng)急事件的政府機(jī)構(gòu)，它既是行政決策的主體，又是后續(xù)其他體制運(yùn)行的載體。盡管應(yīng)急事件和常規(guī)事項(xiàng)屬于兩類不同性質(zhì)的任務(wù)，但我們可以針對應(yīng)急事件來設(shè)立組織，如應(yīng)急管理部；針對常規(guī)事項(xiàng)設(shè)定組織，如財(cái)政部、商務(wù)部等。通常而言，針對局部性和小范圍的突發(fā)事件，可以由專業(yè)性部門來應(yīng)對。但是，一旦應(yīng)急事件形成了較大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響時(shí)，此時(shí)整個(gè)社會(huì)的秩序會(huì)面臨沖擊。在這種情況之下，應(yīng)急事件的處理不僅是專門的應(yīng)急部門的職責(zé)和任務(wù)，也是所有政府組織的事項(xiàng)。這意味著，這些政府部門需要對自身職責(zé)重構(gòu)，討論在一種應(yīng)急狀態(tài)之下如何來行使自身職責(zé)。此時(shí)，任何一個(gè)組織同時(shí)需要處理自身的常規(guī)職能和應(yīng)急事項(xiàng)應(yīng)對職能，需要在這兩個(gè)方面有機(jī)配合。例如，財(cái)政部門需要在保證正常財(cái)政運(yùn)行的基礎(chǔ)之上，為應(yīng)急事件提供財(cái)政支持。

行政執(zhí)行體制則是行政機(jī)構(gòu)具體應(yīng)對應(yīng)急事件時(shí)需要考慮的方式、方法、工具和手段等，通過執(zhí)行來達(dá)到問題解決的目的。古人很早就認(rèn)識(shí)到，徒法不足以自行。沒有高效的行政執(zhí)行體制，突發(fā)事件很難得到有效處理。對于小范圍的突發(fā)事件而言，行政執(zhí)行相對比較容易。當(dāng)前社會(huì)行政執(zhí)行面臨的最大挑戰(zhàn)是當(dāng)整個(gè)社會(huì)都處于突發(fā)狀態(tài)時(shí)，如何通過行政執(zhí)行體制的高效運(yùn)行來化解危機(jī)，使得社會(huì)恢復(fù)到正常狀態(tài)。以疫情應(yīng)對為例，如何通過有效的行政執(zhí)行來內(nèi)防擴(kuò)散和外防輸入成為主要挑戰(zhàn)。對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件而言，行政執(zhí)行涉及很多部門和組織配合時(shí)，難度更大一些。

行政協(xié)同和行政合作是國家應(yīng)急管理體制的另一個(gè)重要內(nèi)容，前者涉及政府不同部門之間、不同層級(jí)政府之間、不同地區(qū)政府之間協(xié)調(diào)，后者則涉及政府與社會(huì)之間有效合作，其核心是如何通過共同行動(dòng)來應(yīng)對突發(fā)事件。要有效應(yīng)對突發(fā)事件，尤其是公共衛(wèi)生這類復(fù)雜的突發(fā)事件，就需要實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級(jí)、跨系統(tǒng)和跨地區(qū)的合作。事實(shí)上，中國當(dāng)前在應(yīng)對肺炎疫情時(shí)就十分強(qiáng)調(diào)聯(lián)防聯(lián)控，注重不同部門之間協(xié)同，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制就是其中典型。不過，仍然會(huì)有很多地方政府之間協(xié)調(diào)和配合程度不高，如有一些地方暫扣另一些地方的防控物資等。在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)，除了需要政府內(nèi)部的有效協(xié)同之外，還需要政府與社會(huì)之間有效合作，任何政府行為都需要來自民眾的配合。以公共衛(wèi)生事件為例，很多防控都需要在村級(jí)和社區(qū)層面展開，這個(gè)時(shí)候民眾自覺遵守政府的法律、與政府一道開展防控就會(huì)顯得格外重要。此外，任何突發(fā)事件的應(yīng)對，也離不開民眾捐贈(zèng)、社會(huì)組織參與和居民自主治理。政府與社會(huì)之間信息的有效溝通則是促進(jìn)雙方有效合作的前提，信息交流越充分，民眾越會(huì)理解、配合和參與突發(fā)事件應(yīng)對。

行政監(jiān)督是國家應(yīng)急管理體制的反饋機(jī)制，它能夠糾正錯(cuò)誤的決策和執(zhí)行行為，保證體制自身的活力和效力。任何一個(gè)系統(tǒng)要有效運(yùn)行，必須要建立反饋機(jī)制，通過正反饋來強(qiáng)化有效做法，通過負(fù)反饋來糾正錯(cuò)誤行為。在行政監(jiān)督體制的建構(gòu)方面，中央政府可以發(fā)揮更大作用，它需要對不同類型和層級(jí)政府是否按照法律和法規(guī)來應(yīng)對突發(fā)事件進(jìn)行監(jiān)督檢查，并且對各個(gè)地方可能采取的錯(cuò)誤行為進(jìn)行監(jiān)督，以促進(jìn)突發(fā)事件的高效解決。中央政府根據(jù)行政監(jiān)督的信息，也可以實(shí)現(xiàn)資源的調(diào)配，促進(jìn)應(yīng)急事件的性質(zhì)、范圍和影響與治理能力有效配合。

（作者為中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、公共管理學(xué)院教授）