文宏：加快構(gòu)建新型公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控法律體系的思考

作者系國家社科基金重大專項(xiàng)課題“社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)及對策研究”課題組成員、華南理工大學(xué)教授

新冠肺炎疫情暴露出我國重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和信息發(fā)布存在的漏洞，反映出當(dāng)前公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控法律體系的短板與不足。對此，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上強(qiáng)調(diào)，“要完善疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強(qiáng)化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系”。由此，有必要從立法角度賦予合適層級的地方政府啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件“應(yīng)急閥門”的緊急權(quán)限和相應(yīng)權(quán)力，堵住疫情應(yīng)急法律缺漏，推動構(gòu)建新型公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控法律體系。

當(dāng)前疫情應(yīng)急法律體系中的短板

單災(zāi)種應(yīng)急體系難以發(fā)揮共通性資源。受部門立法、條線主管部門過多過細(xì)等管理體制因素的影響，《傳染病防治法》《防洪法》《防震減災(zāi)法》這些專業(yè)法律文件，多是從處置單項(xiàng)突發(fā)事項(xiàng)出發(fā)，闡釋處置單項(xiàng)突發(fā)事項(xiàng)所需的資源要素及管理權(quán)限，相互之間缺乏整合和銜接。我國應(yīng)急管理法治體系主要以《憲法》為依據(jù)、以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心、以相關(guān)法律法規(guī)為配套，實(shí)行單災(zāi)種應(yīng)急管理體系，即特定部門負(fù)責(zé)特定類型的災(zāi)害和突發(fā)事件，例如應(yīng)急管理部主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，衛(wèi)健委負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生事件，政法委負(fù)責(zé)社會安全事件。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革設(shè)立了專門的應(yīng)急管理部，但如何在公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應(yīng)對中發(fā)揮作用，還需要在法律層面梳理清楚，并賦予專職的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的職權(quán)，從而達(dá)到并發(fā)揮應(yīng)急管理部門協(xié)調(diào)資源的能力，將救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)和物資儲備的效用發(fā)揮到最大化。

跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制尚未達(dá)到有效協(xié)同。本次疫情顯現(xiàn)出跨部門協(xié)調(diào)的難題，暴露了決策體制中權(quán)責(zé)配置的結(jié)構(gòu)性失衡。例如疫情信息傳遞與公開、物資調(diào)配、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)與防控平衡等問題。按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》中關(guān)于應(yīng)急管理體制的目標(biāo)，是需要建設(shè)一個(gè)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的管理體制。現(xiàn)實(shí)中，我國各地區(qū)之間、部門之間以及軍地之間的合作機(jī)制和應(yīng)急協(xié)作規(guī)范制度不健全，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化的應(yīng)急指揮組織規(guī)范。重大事故或?yàn)?zāi)害，指揮體系通常涉及政府多個(gè)層級、軍隊(duì)系統(tǒng)和地方單位，協(xié)調(diào)成本和難度很大。如若在中央層面設(shè)立應(yīng)急指揮部，必須要實(shí)現(xiàn)中央與地方的統(tǒng)一指揮，要有國家層面和省市層面的領(lǐng)導(dǎo)組成領(lǐng)導(dǎo)小組，規(guī)避信息不對稱、資源不匹配的體制弊端。尤其在危機(jī)管理領(lǐng)域，對決策體制和決策鏈條的探討始終是學(xué)者探討的焦點(diǎn)，也是應(yīng)急管理體制優(yōu)化的關(guān)鍵，但往往還是會出現(xiàn)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、貽誤救援時(shí)機(jī)的情況。因此，需要理清哪些領(lǐng)域需要中央統(tǒng)籌，哪些領(lǐng)域?qū)儆趯俚刎?fù)責(zé)，哪些環(huán)節(jié)可以賦予地方機(jī)構(gòu)臨機(jī)決斷、靈活施治，從而實(shí)現(xiàn)根據(jù)情況變化進(jìn)行科學(xué)研判和精準(zhǔn)施策。

應(yīng)急法律文件之間缺乏系統(tǒng)性與整合性�，F(xiàn)行應(yīng)急法律文件之間系統(tǒng)性、整合性明顯不足�！稇椃ā芬�(guī)定的緊急狀態(tài)與傳染病防治法等有關(guān)應(yīng)急規(guī)定無法順暢兼容；《突發(fā)事件應(yīng)對法》與《傳染病防治法》之間在突發(fā)事件的預(yù)警、信息上報(bào)與發(fā)布、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和救援等方面的耦合度欠缺。各種法律適用的情形和賦予的權(quán)力跨度太大，缺少地方啟動“應(yīng)急閥門”的適度權(quán)限和權(quán)力。一旦發(fā)生復(fù)合性突發(fā)事件，憲法層級與單行應(yīng)急法律規(guī)定所設(shè)置的強(qiáng)制力程度存在權(quán)限落差，缺乏中間層級的銜接性情形，在法律適用和處置措施上可能存在沖突和分歧�？赡軐�(dǎo)致危機(jī)始發(fā)地政府行使緊急權(quán)力的權(quán)限及處置資源存在模糊地帶，導(dǎo)致依法處置措施上的權(quán)衡與遲疑，容易延誤突發(fā)危機(jī)處置的最佳時(shí)機(jī)。傳染性疾病具有非常強(qiáng)的傳染性和致病性，對應(yīng)急響應(yīng)的時(shí)機(jī)要求很高。從《傳染病防治法》來看，確實(shí)是規(guī)定了只能由國務(wù)院主管部門（或其授權(quán)地方政府相關(guān)部門）來發(fā)布疫情。但《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十三條規(guī)定，地方政府在突發(fā)事件“即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)”可以發(fā)布預(yù)警。有學(xué)者提到目前除了臺風(fēng)預(yù)警外，很少有地方政府來行使這個(gè)權(quán)力。顯然在傳染病防治和突發(fā)公共事件應(yīng)對的法律法規(guī)之間，存在銜接和兼容不充分的問題。

構(gòu)建新型公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控法律體系的關(guān)鍵

強(qiáng)化公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控法律體系的頂層設(shè)計(jì)。公共衛(wèi)生防控法律體系是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。需要立足具體國情，順應(yīng)不同災(zāi)種耦合性不斷強(qiáng)化的趨勢，突破公共衛(wèi)生管理不同機(jī)構(gòu)的部門界限，整合力量統(tǒng)一指揮，明晰公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控體系中不同機(jī)構(gòu)的相應(yīng)職責(zé)。應(yīng)做好立法規(guī)劃，適時(shí)強(qiáng)化公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)綜合監(jiān)測權(quán)限，根據(jù)全新的公共衛(wèi)生防控需求，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，依據(jù)法律規(guī)范效力等級，修訂相關(guān)法律體系，賦予專職的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)相應(yīng)的協(xié)調(diào)職權(quán)，突出公共衛(wèi)生指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合防范和應(yīng)急準(zhǔn)備方面的職能，最大限度地整合共通性的公共衛(wèi)生應(yīng)急資源，全面構(gòu)建衛(wèi)健系統(tǒng)與地方政府相銜接、政府機(jī)構(gòu)與行業(yè)企業(yè)相配套、市場資源與社會力量相協(xié)調(diào)的公共衛(wèi)生防控法律體系。

賦予地方適當(dāng)?shù)墓�共衛(wèi)生事務(wù)法定應(yīng)急權(quán)限。衛(wèi)生健康系統(tǒng)上下級之間更多是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，與多層級政府協(xié)同及疫情事態(tài)的高效有效處置的具體要求之間，存在權(quán)限與資源方面的不匹配。然而，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控任務(wù)艱巨，不同地域差別較大，地方層級承擔(dān)著更多的風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)踐工作，在推進(jìn)統(tǒng)一高效的公共衛(wèi)生防控體系的同時(shí)，需要做好相應(yīng)的法律修訂，賦予地方相應(yīng)的公共衛(wèi)生事務(wù)法定應(yīng)急權(quán)限，將公共衛(wèi)生疫情信息的發(fā)布權(quán)授予一定層級的地方政府，提升公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控能力和治理制度的靈活性。鼓勵(lì)地方政府真實(shí)、及時(shí)、全面、準(zhǔn)確、有效發(fā)布公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控信息，強(qiáng)化雙向的信息傳遞與發(fā)布機(jī)制，提升信息發(fā)布的權(quán)威性，用法律形式固定民眾特別是傳染病患者等向地方政府報(bào)告真實(shí)情況的責(zé)任。建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有序、有效、適度的公眾參與機(jī)制，建立統(tǒng)一的預(yù)警和對外發(fā)布信息和緊急狀態(tài)宣告制度，強(qiáng)化對隱瞞、虛報(bào)信息的責(zé)任追究。

確保公共衛(wèi)生應(yīng)急資源協(xié)調(diào)方面的法律保障。跨部門、跨區(qū)域、跨層級配置公共衛(wèi)生應(yīng)急資源，是公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)重新梳理公共衛(wèi)生應(yīng)急資源協(xié)調(diào)的法律規(guī)定，圍繞公共衛(wèi)生的風(fēng)險(xiǎn)防控職責(zé)及防控程序，強(qiáng)化公共衛(wèi)生應(yīng)急資源協(xié)調(diào)方面的法律保障，賦予公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)更高的資源協(xié)調(diào)權(quán)限，掌控應(yīng)急資源的儲備及需求狀況，強(qiáng)化應(yīng)急管理的資源匹配效力，明確資源獲取要求，確保資源調(diào)配渠道的暢通以及應(yīng)急資源獲取的及時(shí)性。與此同時(shí)，以法規(guī)制度的形式，細(xì)化應(yīng)急資源聯(lián)動的方式，優(yōu)化公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控標(biāo)準(zhǔn)化資源管理模式，規(guī)范公共衛(wèi)生防控部門與其他機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界與資源共享機(jī)制，堅(jiān)持有序整合與布局合理相結(jié)合，完善跨部門的物資共享信息及渠道暢通，實(shí)現(xiàn)不同主體物資儲備的優(yōu)勢互補(bǔ)，健全物資儲備的全流程管控優(yōu)化，為重大公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)防控提供有力的物資支撐。

來源：中國社會科學(xué)報(bào)