常保國：法治思維、人權(quán)保障與公共衛(wèi)生應(yīng)急管理

作者系中國政法大學(xué)副校長、教授，中國行政管理學(xué)會副會長

根據(jù)治理情勢，國家治理體系可分為常態(tài)治理和緊急狀態(tài)下的應(yīng)急治理，國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系是國家應(yīng)急管理體系的重要組成部分。習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調(diào)，依法科學(xué)有序防控至關(guān)重要，“要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力”“堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作”“提高疫情防控法治化水平”。

依法制定防疫文件及其管制措施

法治的基本規(guī)范要求是：內(nèi)容合法性、程序合法性和手段合法性。我國現(xiàn)行的《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》是各級政府開展防疫工作的主要法律依據(jù)。

在防疫過程中，地方黨政機(jī)關(guān)成立了相應(yīng)的防疫領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部等臨時性領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通過頒發(fā)文件制定了一系列管制措施，成為推進(jìn)防疫工作的基本保障。但也有一些地方的文件和管制措施缺乏法律依據(jù)，程序缺失，造成了對法治權(quán)威的損害。防疫文件的制定發(fā)布要堅持三個基本原則：第一，通過政府內(nèi)設(shè)的法治部門主動進(jìn)行合法性審查，同時接受同級人大的監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督；第二，除特殊情況依法不予公開外，所有文件要公開發(fā)布；第三，涉及對社會組織、公眾實施行政處罰、行政強制、行政許可等應(yīng)急處置措施文件，要以人民政府或者經(jīng)過授權(quán)的行政管理部門的名義發(fā)布。

各級人大要履行防疫期間的立法、授權(quán)和法律監(jiān)督職責(zé)。據(jù)報道，截至3月17日，已有22個省份的人大常委會會議審議通過了關(guān)于依法做好新冠肺炎疫情防控工作的決定，并賦予非國家機(jī)關(guān)村委會和居委會在城鄉(xiāng)社區(qū)組織一些疫情防控的權(quán)力，使它們成為法律、法規(guī)授權(quán)的組織。

依法進(jìn)行隔離、救治

《傳染病防治法》第43條規(guī)定，傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上的地方政府報經(jīng)上一級政府決定，可以宣布本行政區(qū)域部分或者全部為疫區(qū)，省級政府可以決定對本行政區(qū)域內(nèi)的甲類傳染病疫區(qū)實施封鎖。因此，對小區(qū)封閉式管理、排查、收集個人出行信息等做法具有其法律根據(jù)。根據(jù)《傳染病防治法》第39條規(guī)定，作為傳染病防控措施之一的隔離，主要適用于病人、病原攜帶者、疑似病人、密切接觸者。同時，我們也應(yīng)該看到，該法沒有對密切接觸者作出明確界定，對流行區(qū)普通人的隔離規(guī)定也顯模糊。在實行隔離的過程中一些地方出現(xiàn)了侵犯公民合法權(quán)利的做法，如在沒有依法封鎖的區(qū)域斷路封村、禁止通行等都是沒有法律依據(jù)的。

要科學(xué)選用藥物和診療技術(shù)，強化患者救治中藥物使用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和審批。2019年修訂的《藥品管理法》第19條至第23條對藥品臨床試驗有非常嚴(yán)格的規(guī)定，臨床試驗需要經(jīng)國務(wù)院藥物監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)，如在60個工作日內(nèi)未批準(zhǔn)，視為同意。目前國際醫(yī)藥界公認(rèn)的藥物臨床試驗有嚴(yán)格的流程，如動物實驗，藥品初步確定后，再經(jīng)過人體的三期臨床試驗，以驗證其療效和安全性。以上所有步驟通過了，這個藥品才能送藥監(jiān)部門審批后上市應(yīng)用。

依法保障公共衛(wèi)生應(yīng)急管理時期的公民權(quán)利與自由

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急狀態(tài)下的公民權(quán)利限制問題是公眾關(guān)注的焦點。我國《刑法》明文規(guī)定，非法搜查他人身體、住宅，或者非法侵入他人住宅的，處三年以下有期徒刑或者拘役。防疫期間，有的地方采取了一些明顯超越法律限度的超常管制措施已被要求及時糾正。

法律允許在特定情況下公布個人信息，如《政府信息公開條例》第15條規(guī)定：“第三方同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。”法律同時規(guī)定，隱私權(quán)是民事權(quán)利的一種，侵害隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，在收集和發(fā)布信息時必須保護(hù)好患者、疑似患者、密切接觸者的個人隱私�！肚謾�(quán)責(zé)任法》第62條規(guī)定了對患者的隱私權(quán)保護(hù)：“醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)對患者的隱私保密。泄露患者隱私或者未經(jīng)患者同意公開其病歷資料，造成患者損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任�！�

管制措施要堅守對公民的“比例原則”

“比例原則”是法治國家涉及公民權(quán)益執(zhí)法時普遍遵守的基本原則，比例原則的核心是措施的必要性，又稱最小侵害原則，即行政措施對于達(dá)到行政目的是必要的，給公民正當(dāng)權(quán)益造成的不利影響是難以避免的、最少侵害的。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第11條規(guī)定，有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。

恩格斯曾說過：“每一次歷史的災(zāi)難都是以歷史進(jìn)步為補償?shù)摹！逼诖��?jīng)過這次大疫的考驗，我們能夠從法治的角度切實提升公共治理能力，完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。