國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)與國(guó)際疫情通報(bào)制度的緣起

1851年7月，第一屆國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)在巴黎召開，揭開了現(xiàn)代意義上多邊防疫行動(dòng)的序幕。最初的四屆大會(huì)主要由歐洲城市主辦、參會(huì)者以歐洲人為主，霍亂是大會(huì)唯一重點(diǎn)關(guān)注的疫病。盡管霍亂在大西洋兩岸都存在，但彼時(shí)影響美洲的另一個(gè)主要疫病是黃熱病。對(duì)于美洲國(guó)家而言，此次國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)到處充斥著“歐洲中心主義”的行為令人失望。

19世紀(jì)70年代，黃熱病在巴西暴發(fā)，并迅速傳播到巴拉圭、烏拉圭和阿根廷，僅在布宜諾斯艾利斯就造成15000多人死亡。1878年，黃熱病更是跨海越洋抵達(dá)美國(guó)本土，并在密西西比河流域大規(guī)模暴發(fā)。這種跨區(qū)域的流行疫病，讓美洲國(guó)家意識(shí)到必須采取國(guó)際措施來抗擊。

1880年5月14日，美國(guó)總統(tǒng)拉瑟福德·海斯批準(zhǔn)了參眾兩院聯(lián)合決議，授權(quán)在華盛頓特區(qū)召開一次國(guó)際衛(wèi)生會(huì)議，擬邀請(qǐng)對(duì)可能感染黃熱病或霍亂的港口具有管轄權(quán)的大國(guó)參會(huì)，針對(duì)可能被疫病感染的港口和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際衛(wèi)生狀況，以及航行船舶的衛(wèi)生條件，實(shí)行國(guó)際通報(bào)制度。美國(guó)政府以為，通過建立國(guó)際通報(bào)制度，可以更有效地監(jiān)測(cè)或預(yù)防疫病的傳播，在很大程度上減輕因不必要的隔離給國(guó)際貿(mào)易造成巨大不便和經(jīng)濟(jì)損失。

經(jīng)過前期的積極籌備和溝通，1881年1月5日，第五屆國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)在華盛頓特區(qū)開幕，這是國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)歷史上第一次也是唯一一次在西半球舉行。來自26個(gè)國(guó)家的參會(huì)代表圍繞美國(guó)提議的建立國(guó)際疫情通報(bào)制度，在歐洲維也納、美洲哈瓦那和亞洲設(shè)立常設(shè)專門機(jī)構(gòu)來收集流行病信息，把黃熱病納入國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的疫病等議題展開熱烈討論。然而，這一時(shí)期歐洲主導(dǎo)的國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)還在為霍亂的病因?qū)W和傳播方式爭(zhēng)論不休，絕大多數(shù)參會(huì)者更愿意將黃熱病視為美洲的而非歐洲的問題，美國(guó)的倡議最終未獲通過。

但以此為肇端，國(guó)際疫情通報(bào)制度開始受到越來越多國(guó)家的關(guān)注。1885年在羅馬召開的第六屆國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)上，建立國(guó)際通報(bào)機(jī)構(gòu)再次成為會(huì)議的重要議題，要求新建的機(jī)構(gòu)能夠追蹤過境人員，并通過使用信息技術(shù)更快地通報(bào)霍亂等疫情。經(jīng)過多次磋商和各方共同努力，晚至1893年在德國(guó)德累斯頓舉行的第八屆國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)上，針對(duì)霍亂病例和各國(guó)應(yīng)對(duì)政策的通報(bào)制度，第一次被正式寫入《國(guó)際衛(wèi)生公約》。

隨著《國(guó)際衛(wèi)生公約》的出臺(tái)和彼時(shí)頻發(fā)的霍亂疫情，如何落實(shí)國(guó)際疫情通報(bào)和信息共享機(jī)制成為國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)必須考慮的問題。1907年國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)批準(zhǔn)在巴黎組建國(guó)際公共衛(wèi)生辦公室（IOHP），這是世界上“第一個(gè)非區(qū)域性的國(guó)際衛(wèi)生組織”，主要負(fù)責(zé)國(guó)際衛(wèi)生公約的執(zhí)行，采用流行病學(xué)監(jiān)測(cè)、疾病報(bào)告等措施，向會(huì)員國(guó)通報(bào)霍亂和鼠疫流行病學(xué)信息。1911-1912年的第11屆國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)商定將黃熱病列為重點(diǎn)關(guān)注的疫病，至此傳染性流行病中的“三巨頭”相繼被納入國(guó)際疫情的監(jiān)測(cè)和通報(bào)范圍。

國(guó)際公共衛(wèi)生辦公室的組建，為國(guó)際疫情通報(bào)工作的實(shí)施提供了保障。然而，第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，加之戰(zhàn)時(shí)和間戰(zhàn)期國(guó)際疫情的變化、國(guó)際聯(lián)盟的成立，既有的《國(guó)際衛(wèi)生公約》無法適應(yīng)新的政治形勢(shì)和流行病現(xiàn)實(shí)，新興大國(guó)和國(guó)際組織利用其對(duì)流行病信息網(wǎng)絡(luò)的參與積極謀求區(qū)域性的話語(yǔ)權(quán)，一定程度上，流行病信息甚至成為帝國(guó)主義對(duì)外施加影響的工具。

面對(duì)新變化和新形勢(shì)，國(guó)際公共衛(wèi)生辦公室既需要重新協(xié)調(diào)與新舊合作伙伴的關(guān)系，諸如美國(guó)主導(dǎo)的泛美衛(wèi)生局（PASB）、國(guó)際紅十字會(huì)聯(lián)盟（LRCS）、國(guó)際聯(lián)盟衛(wèi)生組織（LNHO）、洛克菲勒基金會(huì)國(guó)際衛(wèi)生委員會(huì)以及其他類似組織，又要關(guān)注到亞洲、美洲和歐洲新興國(guó)家和政治行為體對(duì)國(guó)際衛(wèi)生事務(wù)的興趣和利益訴求。同時(shí)還必須注意到，隨著流行病學(xué)的發(fā)展、新檢疫措施的出現(xiàn)和信息技術(shù)的進(jìn)步，國(guó)際社會(huì)對(duì)疫病治理的理念正在悄然發(fā)生變化。這樣，把因時(shí)而變且更具可操作性的國(guó)際疫情通報(bào)工作納入新的《國(guó)際衛(wèi)生公約》的正式條款勢(shì)在必行。

1926年5月23日，第13屆國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)在巴黎召開，來自60多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的約250名代表參加了會(huì)議，會(huì)議規(guī)模空前。這次會(huì)議通過新的《國(guó)際衛(wèi)生公約》，并對(duì)國(guó)際疫情通報(bào)工作的對(duì)象、范圍和機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整。公約開篇就明確規(guī)定：各國(guó)政府在其領(lǐng)土和受影響地區(qū)之外發(fā)現(xiàn)第一例確診的鼠疫、霍亂、黃熱病病例以及斑疹傷寒、天花的流行時(shí)，應(yīng)立即通知他國(guó)政府和國(guó)際公共衛(wèi)生辦公室；同時(shí)要求每項(xiàng)報(bào)告均附有詳細(xì)信息，包括疾病已出現(xiàn)的地方，日期、來源和類型，確診病例數(shù)和死亡人數(shù)，受影響的地區(qū)范圍以及采取的措施等；國(guó)際公共衛(wèi)生組織在收到信息之后會(huì)立即通過享有優(yōu)先權(quán)的電報(bào)通知各國(guó)政府或衛(wèi)生部門�？梢园l(fā)現(xiàn)，新公約把斑疹傷寒和天花增列為通報(bào)范圍，通報(bào)的方式更加注重新技術(shù)的應(yīng)用。

以1926年的《國(guó)際衛(wèi)生公約》為法理基礎(chǔ)，國(guó)際公共衛(wèi)生辦公室負(fù)責(zé)具體實(shí)施的疫情通報(bào)制度，奠定了國(guó)際公共衛(wèi)生辦公室作為全球流行病信息交換和發(fā)布中心的地位，在間戰(zhàn)期甚至第二次世界戰(zhàn)爭(zhēng)期間扮演了極為特殊而重要的角色。就其主要工作而言，可以概括為三個(gè)方面：一是積極推進(jìn)同國(guó)際聯(lián)盟衛(wèi)生組織的協(xié)同合作，制度化地推出疫病發(fā)布平臺(tái)。1926年4月1日正式創(chuàng)刊發(fā)行法英雙語(yǔ)的《流行病學(xué)周報(bào)》，由國(guó)際公共衛(wèi)生辦公室負(fù)責(zé)提供信息，國(guó)聯(lián)研究小組負(fù)責(zé)每周五編發(fā)一期，最初主要報(bào)告《國(guó)際衛(wèi)生公約》指定的鼠疫、霍亂、黃熱病、斑疹傷寒和天花的流行病學(xué)數(shù)據(jù)，其后逐步把腦膜炎、登革熱、瘧疾等新發(fā)和復(fù)發(fā)的疾病和遏制策略納入報(bào)告范圍，并配有長(zhǎng)篇的分析文章。后因戰(zhàn)爭(zhēng)影響無法正常接收到國(guó)際公共衛(wèi)生辦公室提供的公報(bào)，1942年12月30日《流行病學(xué)周報(bào)》發(fā)布了戰(zhàn)時(shí)最后一期之后暫�？�行。二是積極把收集到的流行病學(xué)信息以優(yōu)先級(jí)方式通知各國(guó)政府和其他國(guó)際組織，即使是在戰(zhàn)時(shí)，該工作還持續(xù)執(zhí)行。美國(guó)歷史學(xué)家和前世衛(wèi)組織官員諾曼·霍華德-瓊斯的研究顯示，1939年，國(guó)際公共衛(wèi)生辦公室共發(fā)出181封電報(bào)和39封航空郵件；1940－1943年，則分別發(fā)出418封、291封、294封和49封流行病學(xué)電報(bào)，成為各國(guó)獲取國(guó)際疫情信息的重要來源。三是積極創(chuàng)新流行病信息的發(fā)布方式。從1939年開始借助無線電臺(tái)來發(fā)布流行病信息，同時(shí)第一次采用法語(yǔ)與英語(yǔ)雙語(yǔ)來開展工作。這些工作對(duì)于國(guó)際社會(huì)共享流行病學(xué)信息，并據(jù)此采取措施來應(yīng)對(duì)疫病的跨國(guó)流行，發(fā)揮了直接或間接的作用。

隨著第二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束，全球衛(wèi)生治理的新時(shí)代到來。1948年9月1日，世界衛(wèi)生組織正式接管包括國(guó)際疫情通報(bào)在內(nèi)的全球衛(wèi)生防疫工作。事實(shí)上，正如美國(guó)著名國(guó)際衛(wèi)生政策史專家戴維·菲德勒指出的那樣，無論國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)通過的《國(guó)際衛(wèi)生公約》還是現(xiàn)行的《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》，國(guó)際疫情通報(bào)制度在其實(shí)質(zhì)性目標(biāo)或各國(guó)用于實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的框架方面幾乎沒有改變。換言之，國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)創(chuàng)設(shè)的國(guó)際疫情通報(bào)制度是現(xiàn)行的全球疫病通報(bào)制度的原點(diǎn)，它的不斷發(fā)展，對(duì)于推進(jìn)世界各國(guó)和國(guó)際社會(huì)的疫病應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化具有重大意義。

（作者：張勇安，系上海大學(xué)歷史系教授）