應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化亟待解決的問題

當前，人類社會面對的安全風險日益增加，給各國人民生命財產(chǎn)安全和社會秩序帶來嚴峻挑戰(zhàn)，如何加強和改善應(yīng)急管理、有效應(yīng)對各類突發(fā)事件，既考驗著各國政府的治理能力，也體現(xiàn)了各國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的程度。國家應(yīng)急管理體系和能力是一個國家在應(yīng)對突發(fā)事件上的理念、制度安排與相關(guān)資源保障的總和。由于突發(fā)事件具有緊迫性、不確定性、破壞性等特征，日常的政府管理模式難以應(yīng)對，需要不斷探索應(yīng)急管理的新模式與新能力，以應(yīng)對不斷變化的各類安全風險。

應(yīng)急管理體系建設(shè)仍面臨諸多挑戰(zhàn)

應(yīng)當看到，中國應(yīng)急管理體系建設(shè)時間短、基礎(chǔ)弱、底子薄的問題還比較突出，防范化解重大風險、高效應(yīng)對重大突發(fā)事件仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

巨災(zāi)風險防范面臨嚴峻挑戰(zhàn)。我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一。70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)、海洋等類型災(zāi)害的高風險區(qū)；58%的國土面積、82%的省會城市、60%的地級市、54%的縣城處于7度及以上地震高烈度區(qū)；69%的國土面積存在較高滑坡、泥石流、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害風險。

全球氣候變暖對我國的影響也正在進一步加劇。美國《國家科學院學報》2019年年初發(fā)表研究報告顯示，南極冰川融化速度是20世紀80年代的6倍，假如氣候變暖趨勢不緩解，預(yù)測部分地區(qū)到2100年將出現(xiàn)海平面上升1.8米的極端情況，將有不少沿海城市被淹沒�！兜谌�次氣候變化國家評估報告》指出，近百年(1909—2011年)我國地表平均溫度上升0.9℃至1.5℃，沿海海平面1980年至2012年以年均2.9毫米的速率上升，高于全球平均水平。美國宇航局研究發(fā)現(xiàn)，作為“亞洲水塔”的青藏高原冰川顯著變薄，可能帶來危險。

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、全球化等趨勢疊加引發(fā)的綜合性風險日益增加。除了自然因素，人類活動所帶來的各種風險也在不斷增加。近年來隨著高速工業(yè)化、城市化、全球化的發(fā)展，人類生活的外部環(huán)境與條件已經(jīng)大大改變，城市產(chǎn)業(yè)集聚，各種居民住宅及公共服務(wù)設(shè)施、超大規(guī)模城市綜合體、人員密集場所、高層建筑、地下空間、地下管網(wǎng)等大量建設(shè)，城市內(nèi)澇、火災(zāi)、交通事故、擁擠踩踏、燃氣泄漏爆炸、意外事故等安全風險突出。此外，工業(yè)生產(chǎn)事故、傳染病、社會安全事件等各種風險不斷增加，各種災(zāi)害事故風險相互交織、疊加放大，形成復(fù)雜多樣的災(zāi)害鏈、事故鏈。例如，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，一些深層次矛盾和問題還沒有根本解決，安全生產(chǎn)形勢仍處于脆弱期、爬坡期、過坎期，建筑、化工、交通等行業(yè)安全風險突出。在道路交通安全方面，由于機動車數(shù)量、駕駛員人數(shù)、道路里程等快速增長，交通違法行為及各種事故隱患增多，道路交通事故起數(shù)和死亡人數(shù)常年居各類事故的第一位。

非傳統(tǒng)領(lǐng)域的公共安全風險挑戰(zhàn)加大。隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等創(chuàng)新技術(shù)的逐步應(yīng)用，新形式的安全威脅和風險正不斷滋生、擴散和疊加。一方面，我國網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急響應(yīng)能力不斷提升，傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全問題得到有效控制。國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心2019年7月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2018年全年未發(fā)生大規(guī)模病毒爆發(fā)事件，網(wǎng)頁篡改等傳統(tǒng)問題得到有效控制。2018年我國境內(nèi)被篡改的網(wǎng)站數(shù)量為7049個，較2017年降低了64.9%；釣魚網(wǎng)站的數(shù)量也從2016年的17.8萬個下降到2018年的5.3萬個。另一方面，云平臺、數(shù)據(jù)安全等新興領(lǐng)域的安全問題不斷凸顯，數(shù)據(jù)泄露、云平臺安全風險等問題較為突出，與5G、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)也在不斷增大。2019年上半年，國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心發(fā)現(xiàn)我國境內(nèi)40多家大型工業(yè)云平臺持續(xù)遭受漏洞利用、拒絕服務(wù)、暴力破解等網(wǎng)絡(luò)攻擊，有6841個工業(yè)設(shè)備、涉及37家廠家的50種產(chǎn)品存在安全隱患。數(shù)據(jù)已經(jīng)成為世界各國重要戰(zhàn)略資源，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)安全關(guān)系到國家安全。人工智能技術(shù)的廣泛滲透及應(yīng)用、基因編輯技術(shù)的擴散及推廣、5G技術(shù)的推廣及應(yīng)用，等等，都在給人類造福的同時，給社會帶來新的安全隱患。

應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)亟待完善

盡管我國應(yīng)急管理體系建設(shè)近年來取得了巨大進步，但應(yīng)急管理體系存在的條塊分割、信息溝通不暢、資源難以整合、協(xié)調(diào)力度不夠、重復(fù)建設(shè)等問題依然存在。2018年應(yīng)急管理部成立后，我國應(yīng)急管理體制改革定位在加強、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)�、反�?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體系和應(yīng)急能力。但國家應(yīng)急管理體系建設(shè)涉及各層級政府、各有關(guān)部門和社會各個方面，而且自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等各類突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性、耦合性越來越強，這給構(gòu)建新時代國家應(yīng)急管理體系帶來了巨大挑戰(zhàn)。

第一是如何從制度建設(shè)上解決“防”與“救”的問題。應(yīng)急管理部門的單獨成立，可以解決應(yīng)急救援工作上的集中統(tǒng)籌、資源整合等問題，形成救援合力，減少各類災(zāi)害事故的損失。但不同的專業(yè)部門在應(yīng)急工作上仍可以有所作為，對于各類災(zāi)害事故，有自己相應(yīng)的力量以實現(xiàn)滅早滅小，防止事態(tài)的擴大。如何在有專門應(yīng)急管理部門的同時保留合適的專業(yè)部門的應(yīng)對能力，是值得深入研究的問題。此外，應(yīng)急管理現(xiàn)代化的核心之一就是要加強風險防范工作，化解或減緩各種風險及其危害，從而大大降低應(yīng)急救援的壓力和損失。但是，風險防范工作彌散在各個政府專業(yè)部門、廠礦企業(yè)和社區(qū)村屯，是全社會的責任。在缺乏系統(tǒng)風險評估的情況下，其工作業(yè)績是無法衡量的，屬于典型的治理失靈問題。解決這類問題，不但需要專業(yè)部門樹立正確的政績觀，主動承擔風險防范工作，還需要應(yīng)急管理部門跨越政府部門界限，發(fā)揮好應(yīng)急指揮機構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合防范和應(yīng)急準備的作用，通過綜合風險監(jiān)測預(yù)警、綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、開展災(zāi)后調(diào)查評估等措施來加強專業(yè)部門和社會各界的風險防范工作。這樣的要求對于應(yīng)急管理部門同樣也提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

第二是如何解決“上”與“下”的問題。應(yīng)急管理部門上下級之間屬于業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，從而使得上級部門對下級部門指揮權(quán)威不足，與“上下聯(lián)動”的應(yīng)急管理體制和災(zāi)害事故的高效協(xié)同應(yīng)對要求不相適應(yīng)。在日常應(yīng)急管理能力建設(shè)中，此類問題更加突出。同時，地方應(yīng)急管理能力投入與建設(shè)往往受到各種因素的諸多干擾，導(dǎo)致我國基礎(chǔ)應(yīng)急管理能力薄弱的問題長期難以解決。2018年各級應(yīng)急管理綜合部門設(shè)立后，原安全生產(chǎn)監(jiān)管、公安消防、民政、國土資源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門相應(yīng)職能均轉(zhuǎn)隸到應(yīng)急管理部門。但從筆者在地方應(yīng)急部門調(diào)研的情況看，不少基層站所相關(guān)人員和職能還沒有整合，應(yīng)急管理工作大部分由地方安監(jiān)站承擔；而安監(jiān)站本身“人少質(zhì)弱”，難以承擔重任。

第三是如何解決“開”與“閉”的問題。首先，應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)需要擯棄閉門建設(shè)的思路，推動政府部門之間的開放和應(yīng)急管理體系建設(shè)的開放。高效運行的現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系需要大量的數(shù)據(jù)分析為支撐，需要政府不同部門的通力協(xié)作，需要各層級政府的資源共享，需要全社會各方力量的積極參與。但是，目前很多政府部門之間存在嚴重的數(shù)據(jù)壁壘，數(shù)據(jù)“部門墻”和“行業(yè)墻”比較嚴重，導(dǎo)致嚴重的信息不對稱，風險信息不全、風險防范能力較弱的情況比較普遍。其次，各種應(yīng)急資源和能力建設(shè)也存在著部門分割、低水平重復(fù)建設(shè)的問題，在專業(yè)化部門管理與屬地化區(qū)域管理之間也存在著協(xié)調(diào)不足的問題。

從2008年汶川特大地震之后，社會力量參與應(yīng)急管理救援的積極性很高，但由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)和相應(yīng)的政策，這些力量沒有被有機地整合到現(xiàn)有的國家應(yīng)急管理體系中來。

總之，新時代人民群眾對公共安全的需求日益增長，對安全風險的容忍度越來越低，如果不能有效防范化解重大安全風險，不能及時有效地應(yīng)對各類突發(fā)事件，很可能會影響人心向背和社會穩(wěn)定，進而引發(fā)社會安全乃至國家安全問題。

（作者為清華大學文科資深教授。欲了解更多詳情，請參閱《公共管理評論》2020年第1期）