閔凡祥：國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織與兩次世界大戰(zhàn)期間的抗疫合作

作者系南京大學歷史學院副教授、南京大學醫(yī)療社會文化史中心主任，本文系國家社科基金項目“歐美醫(yī)療社會文化史研究”[17BSS043]的階段性成果

 近代以來，隨著全球經(jīng)濟聯(lián)系的日益緊密，人員交往的頻繁，使得疾病在更大空間范圍內(nèi)的傳播成為可能。鼠疫、霍亂、黃熱病等傳染性疾病不時威脅著人們的生活。為防控疫情，相關國家采取了隔離措施，但標準不一的隔離政策又影響了國家間的貿(mào)易往來。為解決區(qū)域性或全球性疫病流行時單個國家防控“失靈”的問題，以及將“不同國家相互沖突且代價高昂的海上檢疫要求降至最低限度”，國際間合作抗疫的理念萌生，相關協(xié)調(diào)與合作實踐被不斷探索與踐行，國際衛(wèi)生組織開始出現(xiàn)。

自1851年第一屆巴黎國際衛(wèi)生大會起，至第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前，世界上已建立起多個具有較大影響力的國際衛(wèi)生組織。其中由主權(quán)國家組成的有，成立于1902年的美洲國家國際衛(wèi)生局（后改名為泛美衛(wèi)生局，工作重點是美洲地區(qū)）和設立于1907年的國際公共衛(wèi)生辦公室（工作重點為歐洲和中東地區(qū)）。它們以防止傳染病的傳播和促進國際貿(mào)易為主要目的，定期召開區(qū)域性國際衛(wèi)生大會，針對相關疫病防控事宜進行專項討論；通過和簽署國際衛(wèi)生協(xié)定或公約，促進相關疫情信息的收集與國際交換，形成國際合作應對機制，為其后國際疫病防控合作積累了寶貴經(jīng)驗。

但是，這些國際衛(wèi)生組織的職能有限，合作主要集中于區(qū)域性的傳染病防疫，而且以信息收集和發(fā)送為主要內(nèi)容，本身不具有采取實際防控行動的能力和資源，所通過的相關國際衛(wèi)生公約也因合作機制執(zhí)行力不強而約束力不夠，解決問題的效力性不強，如國際公共衛(wèi)生辦公室對1917年東歐斑疹傷寒和1918年大流感的防控不力。既有國際衛(wèi)生組織存在的各種局限，引起德國醫(yī)生羅伯特·科赫等一批流行病學家的反思。他們認為，傳統(tǒng)的國際疫病防控合作具有明顯的區(qū)域中心主義色彩，只注重保護歐美發(fā)達國家的利益，防控重點是將傳染病蔓延遏止于發(fā)達國家的港口和國界之外。在他們看來，國際抗疫合作應將注意力放在疫病暴發(fā)的源頭，即非工業(yè)化國家內(nèi)部而非邊界，通過調(diào)查這些國家的疫病流行情況，通過國際援助改善其公共衛(wèi)生狀況，將疫病控制和消滅于其暴發(fā)地。如此，才能更好地阻止傳染病的蔓延，進而保護歐美國家在全球的經(jīng)濟利益。

一戰(zhàn)結(jié)束后，試圖成為戰(zhàn)后國際新秩序和未來國際事務領導者的國際聯(lián)盟，努力在國際抗疫合作與衛(wèi)生治理方面有所作為，在其成立條約《國際聯(lián)盟條約》第23條中即明確規(guī)定：要努力采取措施，以便在國際范圍內(nèi)預防及撲滅各種傳染性疾病。依據(jù)這一條款，國際聯(lián)盟首先在1920年初成立了臨時衛(wèi)生委員會具體負責傳染病預防工作。同年9月，國際聯(lián)盟大會又通過決議，成立常設輔助機構(gòu)——國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織（以下簡稱為國聯(lián)衛(wèi)生組織），專門負責和處理國際疫情與衛(wèi)生問題。國聯(lián)衛(wèi)生組織在組織架構(gòu)上又分為衛(wèi)生委員會、醫(yī)務部和總顧問委員會，三者各司其職，并在必要時進行協(xié)調(diào)合作。

在兩次世界大戰(zhàn)期間，國聯(lián)衛(wèi)生組織通過對傳染病流行國家和地區(qū)給予物質(zhì)援助，協(xié)調(diào)各國隔離立法與實踐，創(chuàng)設國際性的監(jiān)控體制，推動與各國衛(wèi)生行政當局的合作，派遣技術團隊指導公共衛(wèi)生服務事業(yè)，有效地促進了國際合作抗疫，以及經(jīng)濟欠發(fā)達國家和地區(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。因其突出的工作成效，國聯(lián)衛(wèi)生組織被認為是國聯(lián)最為成功的輔助組織之一。

國聯(lián)衛(wèi)生組織通過積極介入和干預，在一戰(zhàn)后歐洲斑疹傷寒、登革熱等傳染病的有效控制和防治中發(fā)揮了重要作用。1917-1921年間，斑疹傷寒導致東歐和蘇俄2500萬-3000萬人染病，300萬人死亡。國聯(lián)衛(wèi)生組織改變之前國際衛(wèi)生組織僅對疫情暴發(fā)國和地區(qū)提供控制疫病蔓延建議的傳統(tǒng)做法，通過提供肥皂、藥品、醫(yī)療設備、救護車和其他抗疫物資等實質(zhì)性援助，幫助東歐和蘇俄成功控制住斑疹傷寒的流行。1927-1928年，登革熱在希臘暴發(fā)，致使100萬多人感染，1000多人死亡。國聯(lián)衛(wèi)生組織給予希臘政府積極幫助，推動希臘發(fā)展以專業(yè)性地區(qū)醫(yī)療中心為基礎的公共衛(wèi)生體系，解決居民的公共衛(wèi)生問題，成功控制住了疫情。

國聯(lián)衛(wèi)生組織還通過聘請專家，組織專業(yè)委員會的形式，對當時的主要流行病進行研究和預防。這些專業(yè)委員會包括瘧疾委員會、肺結(jié)核病委員會、癌癥委員會、昏睡性腦炎委員會、天花委員會等，它們在疾病知識的傳播方面發(fā)揮了重要作用，有力地推動了國際社會對這些疾病的認知和預防。

國聯(lián)衛(wèi)生組織于1925年3月在新加坡設立東方疫情局，將更多的注意力投向經(jīng)濟欠發(fā)達和衛(wèi)生條件落后的國家和地區(qū)，擴大了其疫情信息收集范圍和影響力。借助于電報與電話，通過與相關國家政府的緊密合作，東方疫情局對東自爪哇、日本諸海港、蘇聯(lián)西伯利亞東海岸，西至好望角以東到西非東海岸，南含澳洲、新西蘭、太平洋諸島等范圍內(nèi)200多個港口城市及主要內(nèi)地城市的疫情實施密切監(jiān)測，全面收集有關鼠疫、霍亂、天花等主要流行病的暴發(fā)地、感染率、死亡率以及相關當局所采取的防疫措施等信息，在整理匯總后將之快速發(fā)送給100多個相關國家和地區(qū)的衛(wèi)生負責機構(gòu)，使與疫源地有密切聯(lián)系的地區(qū)及早獲悉潛在的疫病威脅，及早采取防控措施。此外，該機構(gòu)還編印疫情信息周報或月報，為相關國家和地區(qū)的疫情防控提供信息支持。后來，在荷蘭東印度公司的協(xié)助下，東方疫情局在爪哇建立廣播站，通過廣播及時發(fā)布最新流行病信息，使航經(jīng)該海域的船只和附近港口可獲得即時疫情，提高了疫情信息傳播效率。

國聯(lián)衛(wèi)生組織的最大成就是，通過對經(jīng)濟欠發(fā)達、衛(wèi)生事業(yè)落后的國家和地區(qū)給予相應援助，改善了這些國家和地區(qū)的衛(wèi)生狀況，并推動現(xiàn)代公共衛(wèi)生制度的建立和健全。得益于東方疫情局及時準確的疫情通報，東南亞各國和地區(qū)加強了相互間在流行病控制上的信息交流與具體合作，增強了對流行病的監(jiān)測與防控能力，改善了其公共衛(wèi)生狀況。這些工作有效地降低了當時幾種主要流行病在東南亞各主要港口暴發(fā)和蔓延程度。在新加坡，1921年有28人感染鼠疫，全部死亡；1922年出現(xiàn)的39例患者中有37人死亡；1929年9月至1933年4月，該地連續(xù)無鼠疫病例報告。雖然在4月份又出現(xiàn)1例新增病例，但一直保持了較低的流行水平�；魜y和天花在新加坡的影響也得到有效控制，染病和死亡人數(shù)整體上呈逐年下降趨勢。此外，在國聯(lián)衛(wèi)生組織推動下，1937年8月召開了萬隆遠東國家鄉(xiāng)村衛(wèi)生會議，通過倡議鄉(xiāng)村重建計劃，極大地改變了東南亞國家政府對瘧疾防治重要性的認識，增強了國家防疫的責任和國際合作意識。國聯(lián)衛(wèi)生組織的衛(wèi)生宣傳和教育活動，也極大地改變了東南亞人的傳統(tǒng)衛(wèi)生觀念和習慣。

國聯(lián)衛(wèi)生組織在某種程度上克服了其前國際衛(wèi)生組織的不足和缺陷，是國際抗疫合作發(fā)展史上的一大進步。盡管由于種種原因，國聯(lián)衛(wèi)生組織未能統(tǒng)一合并國際公共衛(wèi)生辦公室和泛美衛(wèi)生組織，建立起全球統(tǒng)一的國際抗疫合作與公共衛(wèi)生治理組織，在一定程度上影響了國際抗疫資源的集中和合作措施的執(zhí)行效果，但它與后二者進行了盡可能的協(xié)商與合作，對兩次世界大戰(zhàn)期間的國際疫情防控做了許多富有開創(chuàng)性且頗具實效的工作，是現(xiàn)代全球公共衛(wèi)生治理發(fā)展歷史的重要組成部分。其機構(gòu)力量、運行網(wǎng)絡、合作原則，在二戰(zhàn)后大部分為新成立的世界衛(wèi)生組織所繼承和發(fā)展，并融合進新的全球公共衛(wèi)生治理體系之中。例如，東方疫情局所建立的流行病信息收集與傳播網(wǎng)絡，即為世界衛(wèi)生組織所接收，成為其早期在東南亞開展衛(wèi)生治理活動的重要基礎。