魯鵬宇：野生動物保護法的理念革新與制度重構(gòu)

作者系吉林大學法學院副教授

一場突如其來的新冠肺炎疫情，使野生動物保護問題再次受到全社會關(guān)注。十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定，為野生動物保護法的修改廓清了方向、奠定了基調(diào)�？梢哉f，野生動物保護法的修改，既承載了全民對人與自然關(guān)系的集體反思，也是經(jīng)由法律變革推進社會變革的重要契機。

立法理念的革新

我國野生動物保護法自1988年頒布以來，經(jīng)歷了2004年、2009年、2016年和2018年四次修改。其中，2016年是大幅度修改，其余3次均為細節(jié)性調(diào)整。1988年野生動物保護法的立法特色是將野生動物視為經(jīng)濟資源，“以保護促利用”與“利用和保護并舉”的立法理念占據(jù)主導(dǎo)地位。2016年修改的野生動物保護法，確立了“維護生物多樣性和生態(tài)平衡，推進生態(tài)文明建設(shè)”的全新立法目的，但具體制度設(shè)計卻依然偏重許可監(jiān)管之下的經(jīng)濟性利用。例如，第1條有關(guān)立法目的的表述雖剔除了“合理利用”的滯后觀念，但總則中卻還有“規(guī)范利用”的表述。在具體修改的條文中，對野生動物保護發(fā)揮核心作用的禁止性規(guī)范，也主要適用于“國家重點保護的野生動物”。從法律實施效果看，野味市場屢禁不絕，非法貿(mào)易常打常存，野生動物產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴張的局面未發(fā)生根本性改變。

野生動物既有經(jīng)濟價值，也有生態(tài)價值，兩者如何取舍？從人與自然的關(guān)系看，人類對自然資源的掠奪性開發(fā)和對生態(tài)環(huán)境的持續(xù)性破壞，已嚴重威脅到自身生命健康和可持續(xù)發(fā)展。尤其是在野生動物加速滅絕背景下，如果不能嚴格控制對野生動物的經(jīng)濟性開發(fā)利用，必然對人類造成反噬后果。從國家生態(tài)環(huán)境治理理念看，黨的十九大報告明確提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，“生態(tài)文明”被寫入憲法，這為國家環(huán)境資源法的發(fā)展革新指明了方向。因此，野生動物保護法應(yīng)將保護生物多樣性和生態(tài)平衡、推進生態(tài)文明建設(shè)作為立法目的，著力避免將與生態(tài)保護目的存在沖突或并非核心任務(wù)的立法目的納入其中。因為諸多法律實踐已經(jīng)證明，立法目的越多元，越容易導(dǎo)致法律實施無法聚焦和精確發(fā)力。為此，需要在總則中剔除“規(guī)范利用”的表述，增設(shè)野生動物全面保護原則、分級分類保護原則以及社會共治原則。至于野生動物的經(jīng)濟性利用問題，則可以在具體條文中作出嚴格的限制性規(guī)定。

制度框架的重構(gòu)

為確保野生動物保護法真正回歸保護法的功能定位，在修法中應(yīng)準確把握以下核心問題，以實現(xiàn)立法目的與立法內(nèi)容的完整統(tǒng)一。

第一，明確野生動物分類分級標準，科學制定野生動物保護名錄。

對野生動物進行重新定義�，F(xiàn)行野生動物保護法所保護的野生動物限定為珍貴、瀕危野生動物和“三有”動物，保護范圍過于狹窄。一般而言，動物可分為三類：野外生存的野生動物、人工繁育的野生動物和家畜家禽。在立法中如何定義野生動物，爭論焦點集中在人工繁育野生動物是否屬于野生動物�？陀^而言，人工繁育的野生動物，有的仍長期保持野生屬性，有的則顯現(xiàn)出家畜家禽的特征。但需要注意的是，在人工繁育野生動物未被依法納入家畜家禽類之前，不能因為人類對其進行獵捕、繁育和飼養(yǎng)，就否定其作為野生動物的屬性。畢竟，公益性野生動物人工繁育目的，本來就是為了促進野外種群恢復(fù)。而且，《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》附錄一和附錄二中的野生動物，無論經(jīng)過人工繁育多少子代，均屬于野生動物。另外，從治理野生動物產(chǎn)業(yè)亂象的現(xiàn)實需求出發(fā)，也必須加強對人工繁育野生動物的法律保護。因此，野生動物保護法所保護的野生動物，理應(yīng)包括野外生存的野生動物和人工繁育的野生動物。

重新設(shè)計野生動物分類分級保護機制。可以將野生動物分為保育類、一般類和經(jīng)濟類三種類型。保育類是指珍貴、瀕危需要重點保護的野生動物；一般類是指保育類之外的野生動物；經(jīng)濟類是指允許繁育飼養(yǎng)和開發(fā)利用的野生動物。針對三種類型的野生動物，野生動物保護法可以采用差異化的保護標準、保護手段和輕重不同的法律責任。

根據(jù)新的分類分級方法，對應(yīng)建構(gòu)野生動物保護名錄。基于分級保護立場，可以相應(yīng)制定國家重點保護野生動物名錄、地方重點保護野生動物名錄、一般保護野生動物名錄以及特種繁育野生動物名錄。需要注意的是，在野生動物保護法將引導(dǎo)野生動物產(chǎn)業(yè)逐步退出市場的特殊背景下，納入特種繁育動物名錄的野生動物種類應(yīng)當壓縮至必要和最小限度范圍內(nèi)。為此，需要目錄制定者綜合分析公共衛(wèi)生安全、科研、藥用、展示等社會需求，還要考量政府監(jiān)管能力和社會穩(wěn)定等因素，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，科學制定目錄，穩(wěn)妥回應(yīng)社會需求。

第二，強化公眾的保護義務(wù)規(guī)定和野生動物的福利規(guī)定。

從“人與自然是生命共同體”的價值理念出發(fā)，野生動物保護法的制度設(shè)計應(yīng)當摒棄人類中心主義陳舊觀念，注重人與自然的和諧共生。

強化公眾對野生動物的限制性禁止性義務(wù)。即強調(diào)公眾不得對野生動物施加侵害，主要以“禁令—罰則”的形式呈現(xiàn)。例如，現(xiàn)行野生動物保護法規(guī)定了禁止違法獵捕、禁止違法交易、禁止人為干擾野生動物生息繁衍等。本次修法可以進一步擴大禁令的適用領(lǐng)域，增加全面禁止食用國家保護的野生動物的規(guī)定，嚴格防范公眾對野生動物實施各種可能的侵害行為。

完善公眾對野生動物的積極作為義務(wù)。例如，現(xiàn)行野生動物保護法規(guī)定了對野生動物的應(yīng)急救助義務(wù)和搶救性保護義務(wù)等。修法還應(yīng)增加防止外來物種入侵、野生動物救護設(shè)施建設(shè)等義務(wù)性規(guī)定。與公眾的保護義務(wù)相對應(yīng)，現(xiàn)行野生動物保護法第26條規(guī)定的“不得虐待野生動物”體現(xiàn)了立法理念的進步，但仍屬于最低層次的動物福利。應(yīng)當說，為野生動物創(chuàng)造安寧的生存環(huán)境和條件，實質(zhì)上也是對人類自身生命健康安全的間接保護。

健全野生動物致人損害的救濟機制�，F(xiàn)行野生動物保護法第19條規(guī)定了野生動物致害的政府補償機制。除此之外，關(guān)于受害者的自我保護方式、限量捕獵的合法性要件以及建立切實可行的生態(tài)補償機制等問題，也需要立法者予以充分關(guān)注。

第三，遵循社會共治原則，擴大野生動物的保護主體，充實野生動物的保護手段。

各級政府應(yīng)在野生動物的保護和管理工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時，還要發(fā)動基層群眾自治組織、環(huán)境保護組織以及廣大社會公眾的力量。為此，需要在法律上進一步明確不同社會主體的法律地位、參與方式和行為界限等。為確保社會共治的實效性，應(yīng)當建立野生動物保護的信息公開和信息共享機制、對協(xié)助執(zhí)法的組織和人員的表彰和獎勵機制以及野生動物保護的國際合作機制等。另外值得關(guān)注的是，2020年1月27日最高人民檢察院發(fā)布通知，要求各級檢察機關(guān)積極穩(wěn)妥探索拓展野生動物保護領(lǐng)域的公益訴訟。應(yīng)當說，檢察機關(guān)提起野生動物保護領(lǐng)域的公益訴訟，不僅于法有據(jù)，而且更加具有權(quán)威性和震懾力，也有助于野生動物保護法從政府管理法向社會治理法的改革轉(zhuǎn)型。