夏淼 賈洪文：以生態(tài)補償長效機制涵養(yǎng)黃河上游生態(tài)環(huán)境

作者單位：蘭州大學(xué)

黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個有機整體，要充分考慮上中下游的差異。在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，習(xí)近平總書記強調(diào)“上游要以三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)等為重點，推進實施一批重大生態(tài)保護修復(fù)和建設(shè)工程，提升水源涵養(yǎng)能力”，同時，對抓緊解決當(dāng)前黃河流域存在的一些突出困難和問題作出部署。這為我們因地制宜、分類施策、統(tǒng)籌謀劃加強黃河流域生態(tài)保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質(zhì)量發(fā)展，指明了方向，提供了遵循。

新中國成立以來，黨和國家對治理開發(fā)黃河極為重視，把它作為國家的一件大事列入重要議事日程，多年來的工作取得了舉世矚目的成就：水沙治理取得顯著成效、生態(tài)環(huán)境持續(xù)明顯向好、發(fā)展水平不斷提升、群眾生活顯著改善。但也要看到，黃河流域仍面臨防范洪水風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境脆弱、水資源保障形勢嚴峻、發(fā)展質(zhì)量有待提高等一系列挑戰(zhàn)。對此，需堅持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，統(tǒng)籌推進各項工作。

從我國經(jīng)濟社會發(fā)展實踐來看，黃河流域各省區(qū)在生態(tài)環(huán)境問題上不可能獨善其身，需將黃河流域生態(tài)環(huán)境作為一個有機整體來看，切實推動黃河全流域生態(tài)協(xié)作。應(yīng)該看到，生態(tài)環(huán)境資源具有較強的外部性，不是“免費的午餐”，需建立健全有效的流域內(nèi)生態(tài)補償長效機制，抓好源頭防控，加快黃河上游流域生態(tài)文明建設(shè)步伐，推動黃河上游流域高質(zhì)量發(fā)展，以此進一步促進黃河中下游流域各省區(qū)經(jīng)濟增長和社會效益提升。

建立健全黃河流域生態(tài)補償長效機制，是加快構(gòu)筑黃河上游流域生態(tài)安全的現(xiàn)實選擇。黃河上游流域不僅是我國重要的水源補給區(qū)，更是國家“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略的重點保護區(qū)，上游流域生態(tài)環(huán)境在國家生態(tài)安全中具有戰(zhàn)略性地位，流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況的好壞不僅影響到本地區(qū)的生態(tài)安全，也影響到黃河中下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。目前，黃河上游局部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化、水源涵養(yǎng)功能降低，水資源保障形勢較為嚴峻，必須采取有針對性的措施加以解決。生態(tài)補償機制是在生態(tài)保護和環(huán)境污染防治過程中，以“受益者付費和破壞者付費”為基本原則，對生態(tài)保護和建設(shè)各相關(guān)方利益關(guān)系做出的一整套制度性安排。要實現(xiàn)公平、科學(xué)、合理和高效利用黃河流域生態(tài)環(huán)境資源，就要建立健全流域上中下游地區(qū)間生態(tài)補償長效機制，通過運用多種補償方式，加大黃河上游流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入，合理分擔(dān)黃河流域各省區(qū)的環(huán)境保護責(zé)任。

更好建立健全流域生態(tài)補償長效機制，推動黃河上游流域高質(zhì)量發(fā)展，需明確以下幾方面問題：一是明確生態(tài)補償主體。明確中央政府、中下游地方政府以及黃河上游流域生態(tài)環(huán)境保護受益方為主要補償主體。二是明確生態(tài)補償對象。補償對象應(yīng)該是為服務(wù)黃河上游流域生態(tài)效益、達到環(huán)境保護要求的地方政府；為保護黃河上游流域生態(tài)環(huán)境，承擔(dān)機會成本損失的地方政府和農(nóng)戶等相關(guān)方。三是明確生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)黃河上游流域的生態(tài)環(huán)境實際情況，構(gòu)建統(tǒng)一的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系。在統(tǒng)一的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，可根據(jù)不同省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異來協(xié)商制定相應(yīng)的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。四是明確黃河上游流域生態(tài)補償方式。以政府主導(dǎo)生態(tài)補償方式為基礎(chǔ)，創(chuàng)新多元化生態(tài)補償方式，特別是要加快探索市場補償?shù)确绞�，�?gòu)建政府引導(dǎo)、市場化運作相結(jié)合的多元生態(tài)補償體系。

同時，還需加快研究制定流域內(nèi)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)和實施方案。通過建立國家、地方和各利益相關(guān)主體間的生態(tài)保護補償利益機制，緩解黃河上游流域生態(tài)文明建設(shè)資金緊缺問題，提高黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理效能。應(yīng)調(diào)動各相關(guān)部門的力量，組織各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者就流域內(nèi)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的制定進行專門研究，提出切實可行的實施方案。

一是開展流域內(nèi)生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯俊ｉ_展生態(tài)資產(chǎn)評估核算的理論研究，明晰生態(tài)資產(chǎn)的定義、范疇及核算方法等；開展生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)制定的理論研究，多層次、多方位分析制定補償標(biāo)準(zhǔn)；研究借鑒發(fā)達國家進行生態(tài)保護補償?shù)幕�本理念、測算方法和補償手段；學(xué)習(xí)考察國內(nèi)生態(tài)補償工作取得良好效果的地區(qū)，為黃河上游流域生態(tài)補償機制的確立提供實踐遵循。

二是制定流域內(nèi)生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)體系。制定黃河上游流域生態(tài)保護補償條例；加快生態(tài)保護補償標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，根據(jù)流域內(nèi)不同領(lǐng)域、不同類型地區(qū)的特點，制定完善測算方法；探索政府和市場手段相結(jié)合的多元化補償方式；構(gòu)建公平公正公開和動態(tài)調(diào)整的監(jiān)管及評估體系。

三是完善流域內(nèi)生態(tài)資產(chǎn)的核算體系。將生態(tài)資源資產(chǎn)納入國民經(jīng)濟統(tǒng)計核算體系，提高生態(tài)資源資產(chǎn)統(tǒng)計核算能力；組織統(tǒng)計、林業(yè)、農(nóng)牧、國土、環(huán)保和水利等相關(guān)政府部門，系統(tǒng)全面地開展生態(tài)資源資產(chǎn)清查和核算工作；建立生態(tài)資產(chǎn)綜合數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建科學(xué)合理的評估指標(biāo)體系，摸清黃河上游流域內(nèi)生態(tài)資源資產(chǎn)狀況。

四是強化流域內(nèi)生態(tài)補償?shù)慕M織領(lǐng)導(dǎo)。由流域內(nèi)各省區(qū)有關(guān)部門組成生態(tài)保護補償實施協(xié)調(diào)小組，對流域內(nèi)跨省區(qū)域生態(tài)補償工作進行指導(dǎo)協(xié)調(diào)；健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度；加強流域內(nèi)生態(tài)補償實施情況的跟蹤分析。

五是建立跨省域生態(tài)補償?shù)膮f(xié)調(diào)機制。建立由國家相關(guān)部委牽頭、各省區(qū)相互協(xié)調(diào)配合的生態(tài)補償協(xié)調(diào)聯(lián)動體系；加快與中下游省區(qū)在補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方式等方面達成共識；加強與國內(nèi)其他省區(qū)生態(tài)補償試點單位開展合作交流。