陳永杰 程藝萌：以治理能力強(qiáng)化治理效能

作者單位： 杭州師范大學(xué)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理中心

基層社會(huì)治理現(xiàn)代化是社會(huì)治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義和必然要求。衡量基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是，能否把社會(huì)治理中的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。增強(qiáng)基層社會(huì)治理效能需要不斷完善基層社會(huì)治理體系，但基礎(chǔ)和關(guān)鍵是強(qiáng)化基層社會(huì)治理能力�；鶎由鐣�(huì)治理能力的增強(qiáng)必須聚焦基層社會(huì)治理中的突出問題，著力增強(qiáng)基層社會(huì)治理主體的基礎(chǔ)性能力。

基層社會(huì)治理中的突出問題

增強(qiáng)基層社會(huì)治理能力必須分清主次，抓住主要矛盾，聚焦基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的核心問題。這些問題集中表現(xiàn)為四對(duì)具有突出性和普遍性的矛盾。第一，依法治理與變通執(zhí)法的矛盾。法治化是我國社會(huì)治理體系的內(nèi)核特征和總體要求，但基層非法治化、非制度化的治理手段仍在一定程度上運(yùn)用到社會(huì)治理中；打法律擦邊球、法律軟約束、選擇性執(zhí)法等“變通”執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在。這些現(xiàn)象的形成既與基層干部隊(duì)伍的法律素養(yǎng)、法律體系的完備性相關(guān)，更與重結(jié)果輕程序的考核激勵(lì)相關(guān)。

第二，復(fù)雜治理任務(wù)與有效協(xié)調(diào)機(jī)制缺失的矛盾。基層社會(huì)治理的復(fù)雜性決定了政府部門之間、政府與社會(huì)之間協(xié)同合作的重要性。一些基層政府部門或堅(jiān)持部門保護(hù)主義，或?yàn)槔�益而�?jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致壁壘林立、協(xié)調(diào)失衡，推諉現(xiàn)象頻頻發(fā)生；一些部門權(quán)力本位、自我中心意識(shí)仍然較強(qiáng)，管控維穩(wěn)思維突出，政府、社會(huì)協(xié)同的意識(shí)和能力較弱。

第三，智慧治理擴(kuò)散與應(yīng)用能力不足之間的矛盾。在強(qiáng)調(diào)智慧治理的熱潮中，一些基層社會(huì)治理主體刻意強(qiáng)調(diào)技術(shù)治理，為技術(shù)而技術(shù)，重投入、輕應(yīng)用、重技術(shù)、輕制度現(xiàn)象突出。例如，碎片化的技術(shù)設(shè)備缺乏整體性的應(yīng)用體系，跨部門和跨層級(jí)的數(shù)據(jù)交換缺乏信息共享機(jī)制；制度建設(shè)與技術(shù)建設(shè)脫節(jié)斷層，政務(wù)服務(wù)缺乏“最后一公里”的有序銜接機(jī)制，業(yè)務(wù)協(xié)同無法發(fā)揮最大效力。

第四，社會(huì)治理創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新的持續(xù)性、擴(kuò)散性之間的矛盾。近年來，社會(huì)治理創(chuàng)新已成地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的重要內(nèi)容，社會(huì)治理創(chuàng)新的多樣性已成為反映基層社會(huì)治理活力的重要表現(xiàn)。但一些地方在形式化的激勵(lì)機(jī)制下，出現(xiàn)了為創(chuàng)新而創(chuàng)新的現(xiàn)象。例如，注重創(chuàng)新包裝和形式，忽視創(chuàng)新解決問題的實(shí)際效果；注重創(chuàng)新的短期效果，忽視創(chuàng)新的制度化、持續(xù)性和擴(kuò)散性；創(chuàng)新的“煙花”現(xiàn)象、“盆景”現(xiàn)象廣泛存在。

通過對(duì)上述矛盾的分析，可以得出一個(gè)具有共性的結(jié)論：治理主體的治理能力強(qiáng)弱在某種程度上成為決定基層治理效能高低的重要因素。因此，如何提高基層治理主體的治理能力，在一定意義上將成為基層治理成功與否的關(guān)鍵。

注重法治能力

法治水平是社會(huì)治理效能的重要體現(xiàn)，法治能力是影響社會(huì)治理效能的關(guān)鍵。提高基層社會(huì)治理主體的法治能力，一是要從源頭引導(dǎo)，增強(qiáng)基層社會(huì)治理主體的法治思維和法治意識(shí)。法治的基本邏輯是借助國家能力建立權(quán)威性的或剛性的規(guī)則，以保障法律對(duì)象行為的理性化和規(guī)范化。對(duì)于公權(quán)力而言，法治的核心在于通過規(guī)則和程序來約束權(quán)力，讓權(quán)力“運(yùn)行”在法治原則的軌道上。因此，法治思維的本質(zhì)是“規(guī)則意識(shí)”“程序意識(shí)”。提高基層社會(huì)治理主體的規(guī)則和程序意識(shí)，關(guān)鍵是優(yōu)化基層社會(huì)治理中的目標(biāo)考核體系，糾正“擺平就是水平”的治理心態(tài)，矯正重結(jié)果輕程序的考核導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)結(jié)果考核和過程考核的平衡。二是要注重法治培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，增強(qiáng)基層社會(huì)治理主體解讀法律、運(yùn)用法律的專業(yè)素養(yǎng)。法治能力的增強(qiáng)不僅需要“守法”，關(guān)鍵是要懂法、用法。這就要求基層政府建立健全基層社會(huì)治理主體法治培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)基層社會(huì)治理主體法治教育、出庭應(yīng)訴、案例分析等法治理論和實(shí)踐環(huán)節(jié)的培養(yǎng)，增強(qiáng)基層社會(huì)治理主體運(yùn)用法律解決實(shí)際問題的能力。三是要強(qiáng)化法治保障功能，加強(qiáng)社會(huì)治理領(lǐng)域的法律建設(shè)，建立健全功能完備、銜接有序、科學(xué)有效的法律法規(guī)體系。法治的前提是法律法規(guī)本身的科學(xué)、完備、有效，以此為基礎(chǔ)，治理主體才能明確自身的權(quán)責(zé)邊界，運(yùn)用法律創(chuàng)設(shè)的規(guī)范、機(jī)制和程序來解決問題、處理糾紛。因此，要繼續(xù)加強(qiáng)社會(huì)治理領(lǐng)域的法律建設(shè)，建立健全功能完備、銜接有序、科學(xué)有效的法律法規(guī)體系。依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，健全依法決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)政府依法全面履行職能。

增加協(xié)同治理能力

一是要建立健全資源下沉、保障下傾的權(quán)責(zé)分配機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)資源向基層傾斜。以綜合行政執(zhí)法體制改革為契機(jī)，完善“條權(quán)放塊”資源下沉機(jī)制，理順基層社會(huì)治理主體權(quán)責(zé)關(guān)系，增強(qiáng)基層社會(huì)治理主體的動(dòng)力、能力和活力，減少“小馬拉大車”現(xiàn)象。二是要建立健全聯(lián)動(dòng)融合、協(xié)同高效的跨部門協(xié)同機(jī)制。政府應(yīng)構(gòu)建集權(quán)高效的跨部門協(xié)調(diào)組織和機(jī)制，把協(xié)同合作納入基層社會(huì)治理單元的責(zé)任體系之中，強(qiáng)化社會(huì)治理目標(biāo)的整體性、社會(huì)治理運(yùn)行的協(xié)同性。三是要建立健全政社協(xié)同機(jī)制�，F(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性決定了任何一個(gè)組織都難以“單打獨(dú)斗”，因此，社會(huì)治理的現(xiàn)代化必然是一個(gè)從單向管控向多元共治轉(zhuǎn)型的過程，社會(huì)治理的效能也必然依賴于政府與社會(huì)之間的有效協(xié)作。建立健全政社協(xié)同機(jī)制，首先要確立責(zé)任和服務(wù)本位的治理理念，改變權(quán)力本位的單邊管控傾向，增進(jìn)政社協(xié)同分工的合作意識(shí)；其次要賦權(quán)社會(huì)，積極發(fā)展各類社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的積極性、自發(fā)性和能動(dòng)性；最后要加強(qiáng)政社協(xié)同機(jī)制的建設(shè)，積極構(gòu)建多元化的政社協(xié)同機(jī)制，增強(qiáng)政社協(xié)同機(jī)制的制度化和穩(wěn)定性，搭建社會(huì)組織參與社會(huì)治理的平臺(tái)和橋梁。

提高智慧治理能力

以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為代表的智慧治理正在重塑傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式。但智慧治理絕不是簡(jiǎn)單的技術(shù)投入，還必須注重技術(shù)與制度的深度融合。一是完善智慧治理的激勵(lì)考核體系。改變基層社會(huì)治理重技術(shù)投入、輕技術(shù)應(yīng)用，重技術(shù)形式、輕技術(shù)效果的形式主義現(xiàn)象，政府應(yīng)把關(guān)注點(diǎn)放到智慧治理的實(shí)際效能上。二是健全智慧治理的制度支撐體系。加強(qiáng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化制度建設(shè)，構(gòu)建跨部門和跨層級(jí)的數(shù)據(jù)交換和信息共享機(jī)制；注重?cái)?shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、數(shù)據(jù)資源交易和使用的法律制度建設(shè)；保障數(shù)據(jù)應(yīng)用的安全性、規(guī)范性和合法性。三是要構(gòu)建智慧治理的場(chǎng)景分析和應(yīng)用機(jī)制。智慧治理的根本目標(biāo)是把數(shù)據(jù)和技術(shù)應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)治理場(chǎng)景中，有效解決現(xiàn)實(shí)治理中的各類問題。因此需要梳理基層社會(huì)中的各種治理場(chǎng)景，分析和論證智慧治理在不同治理場(chǎng)景的適用性、有效性，增強(qiáng)智慧治理在基層社會(huì)治理中的創(chuàng)新應(yīng)用。

推進(jìn)治理創(chuàng)新能力

治理創(chuàng)新能力是應(yīng)對(duì)基層社會(huì)治理復(fù)雜性的客觀要求。提高基層社會(huì)治理主體的治理創(chuàng)新能力，一是要建立健全社會(huì)治理創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制。創(chuàng)新激勵(lì)是創(chuàng)新行為產(chǎn)生的前提條件。政府應(yīng)完善社會(huì)治理創(chuàng)新考核體系，注重治理創(chuàng)新的效能導(dǎo)向和良性競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)治理創(chuàng)新與官員績(jī)效的關(guān)聯(lián)度，使基層社會(huì)治理主體“想創(chuàng)新”；完善治理創(chuàng)新的容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的包容性，使基層社會(huì)治理主體“敢創(chuàng)新”。二是建立健全社會(huì)治理創(chuàng)新的學(xué)習(xí)和調(diào)查機(jī)制。創(chuàng)新的目的是有效解決社會(huì)治理問題，其前提是創(chuàng)新主體能夠精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)和分析社會(huì)治理中存在的各類問題及原因。因此，要構(gòu)建創(chuàng)新主體的學(xué)習(xí)和調(diào)查機(jī)制，提高創(chuàng)新主體的調(diào)查、分析和創(chuàng)新能力，使基層社會(huì)治理主體“會(huì)創(chuàng)新”。三是建立健全社會(huì)治理創(chuàng)新的制度化機(jī)制。創(chuàng)新能否持續(xù)和擴(kuò)散是評(píng)價(jià)創(chuàng)新效能的重要標(biāo)準(zhǔn)，而創(chuàng)新的制度化水平是影響治理創(chuàng)新持續(xù)和擴(kuò)散的重要因素。治理創(chuàng)新的制度化是對(duì)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的制度化提煉，是把政府創(chuàng)新中的隱性知識(shí)進(jìn)行顯化的過程。這既需要組織內(nèi)部的重視和支持，也需要依托外部的專業(yè)智庫力量來輔助支撐。四是建立健全社會(huì)治理創(chuàng)新的保障機(jī)制。一方面，加強(qiáng)組織保障，完善組織考核和支持機(jī)制，降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)創(chuàng)新激勵(lì)；另一方面，加大資源保障，在加強(qiáng)人財(cái)物等常規(guī)資源投入外，應(yīng)特別重視通過分權(quán)和放權(quán)，強(qiáng)化基層社會(huì)治理主體在資源配置、組織協(xié)調(diào)等方面的治理權(quán)，進(jìn)而增強(qiáng)其創(chuàng)新能力。

來源：中國社會(huì)科學(xué)網(wǎng)