梁謇：筑牢農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的制度之基

作者系黑龍江省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心特聘研究員

推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是農(nóng)業(yè)發(fā)展觀的一場(chǎng)深刻革命，也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主攻方向。習(xí)近平總書(shū)記日前在陜西考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要牢固樹(shù)立綠水青山就是金山銀山的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展清潔生產(chǎn)，推進(jìn)綠色發(fā)展”。從理論維度看，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是對(duì)馬克思主義綠色發(fā)展觀的繼承和發(fā)揚(yáng)，是綠水青山就是金山銀山理念在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中的運(yùn)用。從實(shí)踐維度看，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是紓解我國(guó)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境瓶頸約束、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、提升農(nóng)業(yè)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的迫切需要。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，要將推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展作為重要抓手。

（一）

推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制，形成激勵(lì)有效、約束有力的綠色發(fā)展制度環(huán)境。其中，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度是很重要的一個(gè)方面。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，客觀上要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采取資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的綠色生產(chǎn)行為，這類(lèi)生產(chǎn)行為往往具有顯著的正外部性。一般而言，所謂外部性是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)或消費(fèi)活動(dòng)使其他經(jīng)濟(jì)主體受益，并且這種影響沒(méi)有通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格反映出來(lái)。如果政府不給予綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為適當(dāng)補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者就有可能會(huì)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下減少甚至不再采取綠色生產(chǎn)行為。因此，建立綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度可以說(shuō)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的不可或缺的一環(huán)。近年來(lái)，這項(xiàng)工作受到高度重視，有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案》，要求“圍繞保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給安全、農(nóng)民穩(wěn)定增收和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等目標(biāo)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，到2020年，基本建成以綠色生態(tài)為導(dǎo)向、促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系和激勵(lì)約束機(jī)制，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性、指向性和實(shí)效性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程”。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》提出，“建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的指向性和精準(zhǔn)性”。今年初發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》也對(duì)“進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策”提出了明確的要求。

（二）

從現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的建構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持“三個(gè)結(jié)合”。

首先，要堅(jiān)持綠色引領(lǐng)與統(tǒng)籌兼顧相結(jié)合。建構(gòu)綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度應(yīng)以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，將保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源高效利用、保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展作為目標(biāo)。同時(shí)，還應(yīng)注意做到統(tǒng)籌兼顧。一要確保主要農(nóng)產(chǎn)品供給安全，尤其是要保障糧食安全，堅(jiān)守谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的戰(zhàn)略底線，積極推動(dòng)綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提升，增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給，在更高層次上保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的供給安全。二要確保農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，做到優(yōu)生態(tài)、保供給、穩(wěn)增收、提質(zhì)量協(xié)調(diào)并行，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

其次，要堅(jiān)持正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)相結(jié)合。建構(gòu)綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，一方面要實(shí)施正向激勵(lì)，通過(guò)利益驅(qū)動(dòng)鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采取資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的綠色生產(chǎn)行為。比如，可考慮由相關(guān)部門(mén)設(shè)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所需達(dá)到的資源環(huán)境保護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范要求，并進(jìn)行必要的檢驗(yàn)和監(jiān)測(cè)，對(duì)于符合標(biāo)準(zhǔn)要求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，給予一定數(shù)量的補(bǔ)貼。另一方面要實(shí)施負(fù)向激勵(lì)，懲罰嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全以及農(nóng)業(yè)資源環(huán)境安全的行為。比如，可考慮由有關(guān)部門(mén)制定影響農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的負(fù)面清單，劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的行為紅線，對(duì)于觸碰農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和環(huán)保底線者，可視情節(jié)輕重削減直至取消其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，形成強(qiáng)制性約束。正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)相結(jié)合可以降低綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的運(yùn)行成本，同時(shí)也能起到警示作用。

再次，要堅(jiān)持整體化設(shè)計(jì)與差別化實(shí)施相結(jié)合。建構(gòu)綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌謀劃，推動(dòng)建立類(lèi)別齊全、覆蓋面廣、彼此銜接、相互配套的體系，以形成政策合力，最大限度地發(fā)揮政策的組合效應(yīng)和綜合效能。要對(duì)綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體種類(lèi)及其補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼依據(jù)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式、運(yùn)行機(jī)制等作出總體設(shè)計(jì)安排。同時(shí)，在操作層面上，要充分考慮到各地差異，不搞“一刀切”。部分保障農(nóng)業(yè)資源環(huán)境安全的補(bǔ)貼措施，應(yīng)聚焦重點(diǎn)，精準(zhǔn)實(shí)施。比如，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策應(yīng)主要在牧區(qū)實(shí)施等。此外，由于各地自然條件差異較大，綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的實(shí)施成本具有較大差別，從而補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所不同。

（三）

與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度相比，以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的運(yùn)行較為復(fù)雜。因此，實(shí)施這一制度需要多元保障、協(xié)同推進(jìn)。

一要強(qiáng)化技術(shù)保障。堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐是實(shí)施綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的必備條件。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)耕地地力提升技術(shù)、高效節(jié)水技術(shù)、病蟲(chóng)害生物防治技術(shù)、化肥農(nóng)藥減施綜合技術(shù)、廢棄物無(wú)害化處理技術(shù)等環(huán)境友好型技術(shù)的研究，并積極推進(jìn)相關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化，向廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者推廣新型綠色高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。

二要完善標(biāo)準(zhǔn)保障。完備的綠色農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系是實(shí)施綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的重要基礎(chǔ)。應(yīng)加快完善農(nóng)業(yè)資源核算與生態(tài)功能評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全評(píng)價(jià)與檢測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)資源與產(chǎn)地環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)施綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度提供可靠依據(jù)。

三要加強(qiáng)監(jiān)督保障。健全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管體系與農(nóng)業(yè)資源環(huán)境監(jiān)測(cè)體系是實(shí)施綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的必要依托。要健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)投入品，特別是化肥、農(nóng)藥等化學(xué)制品的管理，加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯系統(tǒng)建設(shè)，建立農(nóng)業(yè)資源環(huán)境生態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、預(yù)報(bào)與預(yù)警的常態(tài)化與規(guī)范化。

四要提升組織保障。高效的管理體制是順利實(shí)施綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的必然要求。要進(jìn)一步健全完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施管理制度,設(shè)立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，建立相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，以便持續(xù)跟蹤補(bǔ)貼執(zhí)行的過(guò)程，提升綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放的精準(zhǔn)度與政策效果，對(duì)政策效應(yīng)作出全面科學(xué)的評(píng)估。