馬懷德：民法典時(shí)代行政法的發(fā)展與完善

作者系國家社科基金重大項(xiàng)目“法治背景下的社會(huì)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急管理體系研究”首席專家、中國政法大學(xué)校長、教授

2020年5月28日，十三屆全國人大三次會(huì)議表決通過《中華人民共和國民法典》，正式宣告我國邁入“民法典時(shí)代”。5月29日，中共中央政治局就“切實(shí)實(shí)施民法典”舉行第二十次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，民法典在中國特色社會(huì)主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律，對(duì)推進(jìn)全面依法治國、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，對(duì)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，對(duì)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想、依法維護(hù)人民權(quán)益、推動(dòng)我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展，對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都具有重大意義。實(shí)施好民法典，既要充分認(rèn)識(shí)頒布實(shí)施民法典的重大意義，又要了解掌握民法典的基本結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，更要按照民法典的要求，加快制定修改相關(guān)行政法律法規(guī)，發(fā)揮綜合性法律規(guī)范在全面依法治國中的重要作用。

民法是中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，是民事領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，它規(guī)范各類民事主體的各種人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系，涉及社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的方方面面。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國國家治理面臨許多新任務(wù)新要求，單靠民事法律規(guī)范調(diào)整平等主體間的關(guān)系已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，還需要行政法律規(guī)范調(diào)整行政機(jī)關(guān)與個(gè)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系�？梢哉f，民法與國家其他領(lǐng)域法律規(guī)范一起，支撐著國家制度和國家治理體系，是保證國家制度和國家治理體系正常有效運(yùn)行的基礎(chǔ)性法律規(guī)范。公私法律規(guī)范共同支撐國家和社會(huì)治理，是不斷完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的題中之義，也是民法典的突出特色。

第一，如何認(rèn)識(shí)民法典中的行政法規(guī)范。進(jìn)入民法典時(shí)代，如何認(rèn)識(shí)民法典中的行政法規(guī)范是擺在行政法研究者面前的首要問題。通覽民法典，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，其中有相當(dāng)多內(nèi)容涉及行政法規(guī)范�？梢灶A(yù)料到，這種公私法規(guī)范交織將是今后各個(gè)部門法的新常態(tài)。隨著社會(huì)不斷發(fā)展，公私法規(guī)范共同治理的意義愈來愈凸顯。民法典在國家治理現(xiàn)代化的意義脈絡(luò)中，加強(qiáng)了對(duì)民事權(quán)利和民事活動(dòng)體系的規(guī)定，確立了其與行政法的協(xié)同關(guān)系。所以，合理區(qū)分哪些事項(xiàng)屬民法，哪些屬行政法是理解民法典中行政法規(guī)范的第一步。民法典中，政府有時(shí)作為民事主體出現(xiàn)，比如政府承擔(dān)防止性騷擾義務(wù)、保護(hù)民事權(quán)利不受侵犯等；但有些情況下，民法典規(guī)定了政府的行政法義務(wù)，比如突發(fā)事件應(yīng)急處置中民政部門要為居民提供必要生活照料措施、物權(quán)登記過程中政府履行的登記職責(zé)、政府實(shí)施征收征用措施、行政機(jī)關(guān)對(duì)高空拋物的調(diào)查職責(zé)等。這類行政法規(guī)范出現(xiàn)在民法典中，都說明了在民法典實(shí)施過程中離不開公權(quán)力的介入。一方面，行政法規(guī)范是民法典的重要法源，行政法規(guī)范的出現(xiàn)，在客觀上充實(shí)了民法典的內(nèi)容，擴(kuò)大了民法典對(duì)相關(guān)行政性事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整的范圍，有利于建立統(tǒng)一的公共秩序。另一方面，行政法是規(guī)范公權(quán)力的法律部門，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”主要靠行政法規(guī)范。國家機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)必須清楚自身行為和活動(dòng)的范圍和界限。各級(jí)行政機(jī)關(guān)開展工作要考慮民法典規(guī)定，不能侵犯人民群眾享有的合法民事權(quán)利，包括人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。無論是民事法律規(guī)范還是行政法律規(guī)范，最終的落腳點(diǎn)還是維護(hù)公共秩序和公共利益，保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利和利益。如果沒有這類行政法規(guī)范的保障，那么民法典是不完整的，法典的有效實(shí)施也無法得到保證。

第二，行政法如何回應(yīng)民法典的要求。實(shí)施好民法典，需要進(jìn)一步完善民法典涉及的行政法律制度，實(shí)現(xiàn)民法典和行政法的有效銜接，做到法法銜接。民法典雖然規(guī)定了部分行政法規(guī)范，但不是完整系統(tǒng)的制度規(guī)定，只能說是留下了一個(gè)立法接口。行政法要回應(yīng)好民法典的要求，一方面，立法機(jī)關(guān)必須及時(shí)作出回應(yīng)，在法律、行政法規(guī)、規(guī)章中進(jìn)一步細(xì)化，改革和完善相關(guān)制度，以便更好地實(shí)施民法典。比如，民法典規(guī)定，對(duì)高空拋物行為公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查。這實(shí)際上是要求行政機(jī)關(guān)履行行政法職責(zé)，需要行政法律法規(guī)對(duì)此作出相應(yīng)規(guī)定。再如，動(dòng)產(chǎn)抵押、婚姻登記、建筑物住宅的續(xù)期、政府協(xié)助成立業(yè)主委員會(huì)選舉委員會(huì)、個(gè)人信息保護(hù)等方面，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)了大量行政職責(zé)和義務(wù)，需要制定或者修改相關(guān)行政法律法規(guī)予以回應(yīng)。如果民法典為行政立法留下空間，但行政法沒有及時(shí)跟進(jìn)，民法典的實(shí)施就會(huì)受到影響。另一方面，即使民法典只保留相關(guān)原則規(guī)定，沒有明確的行政法制度安排，行政法也可以主動(dòng)調(diào)整，以便更好地實(shí)施民法典。比如，民法典強(qiáng)調(diào)保護(hù)產(chǎn)權(quán)、優(yōu)化營商環(huán)境，但沒有更為具體細(xì)致的規(guī)定，到底如何操作實(shí)現(xiàn)就需要通過行政法來具化安排。為此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同民法典相關(guān)聯(lián)、相配套的法律法規(guī)制度建設(shè)，修改完善相關(guān)法律法規(guī)和司法解釋。對(duì)同民法典規(guī)定和原則不一致的國家有關(guān)規(guī)定，要抓緊清理，該修改的修改，該廢止的廢止。

民法典與行政法應(yīng)當(dāng)相互配合，協(xié)同發(fā)力，保障個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)。公民個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，必須依靠包括民法、行政法等在內(nèi)的公法與私法交融的綜合性法律，而非僅僅依靠單一的私法或者公法規(guī)范。以個(gè)人信息保護(hù)為例，這部分內(nèi)容屬于民法范疇，當(dāng)個(gè)人信息受到侵犯時(shí)，可以通過法院起訴，以制止侵權(quán)行為或者獲得賠償。但是對(duì)個(gè)人信息權(quán)利侵犯嚴(yán)重到一定程度時(shí)，就構(gòu)成了對(duì)公共秩序的違反，需要行政權(quán)力介入并加以防范。這種情況下就要進(jìn)行個(gè)人信息保護(hù)的執(zhí)法或司法，追究相關(guān)人員的行政或刑事責(zé)任�？梢钥吹剑�在保障個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)、維護(hù)社會(huì)秩序的過程中，需要行政法主動(dòng)適應(yīng)、對(duì)接民法典，讓兩者相互銜接，而非各行其道。

第三，以實(shí)施民法典為契機(jī)大力推進(jìn)法治政府建設(shè)。實(shí)施好民法典是全社會(huì)的事情，黨政機(jī)關(guān)同樣有義務(wù)遵守執(zhí)行。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，各級(jí)政府要以保證民法典有效實(shí)施為重要抓手推進(jìn)法治政府建設(shè)，要規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查、行政裁決等活動(dòng)，提高依法行政能力和水平。事實(shí)上，在民法典實(shí)施過程中，行政機(jī)關(guān)具有兩種角色。一是要作為民法典規(guī)范的義務(wù)主體，自覺遵守、嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)范，履行好法律規(guī)定的政府行政職責(zé)和行政職權(quán)；二是作為國家行政管理主體，要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，充分認(rèn)識(shí)和尊重民事主體的各項(xiàng)權(quán)利，維護(hù)其合法權(quán)益。民法典體現(xiàn)了對(duì)生命健康、財(cái)產(chǎn)安全、交易便利、生活幸福、人格尊嚴(yán)等各方面權(quán)利平等保護(hù)的理念。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。