宋雄偉：以完善黨內(nèi)法規(guī)助推國(guó)家治理現(xiàn)代化

作者系中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政治和法律教研部教授

黨的十九屆四中全會(huì)提出，“必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路”，“加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”。推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家治理圖景的重要內(nèi)容。法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全面依法治國(guó)，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國(guó)家治理才能有序推進(jìn)。黨內(nèi)法規(guī)是把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面依法治國(guó)全過(guò)程和各方面的重要制度安排，是體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專(zhuān)門(mén)規(guī)章制度。

黨內(nèi)法規(guī)高度凝聚了中國(guó)共產(chǎn)黨治黨的基本經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起，就在革命、建設(shè)和改革過(guò)程中形成了從嚴(yán)治黨與依規(guī)治黨的寶貴經(jīng)驗(yàn)，保障了中國(guó)共產(chǎn)黨成為國(guó)家治理的核心，形成了治國(guó)必先治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)、從嚴(yán)必依法度的傳統(tǒng)，凝聚了中國(guó)共產(chǎn)黨治黨的基本經(jīng)驗(yàn)。從中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)的歷程看，“黨內(nèi)法規(guī)”是黨的領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常使用的一個(gè)約定俗成的概念；從文本看，“黨內(nèi)法規(guī)”是一個(gè)具有黨內(nèi)“法定依據(jù)”的概念，被黨的文件多次使用；從學(xué)術(shù)視角看，“黨內(nèi)法規(guī)”是法的重要組成部分，具備法的基本特征。事實(shí)證明，依規(guī)治黨進(jìn)一步將黨的政治思想和組織優(yōu)勢(shì)制度化、規(guī)范化。黨內(nèi)法規(guī)的國(guó)家治理邏輯深刻反映了中國(guó)特色的政黨與國(guó)家關(guān)系，能夠有效促進(jìn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用發(fā)揮，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要邏輯起點(diǎn)。

促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)。中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政，既要依靠國(guó)家法律又要依靠黨內(nèi)法規(guī)，二者統(tǒng)一于國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律的基本原則，這就要求做好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的銜接協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有著共同的價(jià)值取向。黨內(nèi)法規(guī)致力于規(guī)范黨的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，國(guó)家法律維護(hù)社會(huì)公平和正義，兩者統(tǒng)一于服務(wù)人民群眾根本利益這個(gè)共同目標(biāo)。目前，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接還存在邊界模糊、權(quán)限不清，以及立法碎片化現(xiàn)象和缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制等問(wèn)題。我們應(yīng)從事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)著手，做到基本精神的融通、基本制度的銜接以及避免和消除沖突。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)，應(yīng)堅(jiān)持和鞏固黨對(duì)立法工作的指導(dǎo)地位，在憲法和法律框架下加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的體系建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)的事后評(píng)估制度、黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部審查機(jī)制，形成黨的立法部門(mén)與國(guó)家立法部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制�？傊�，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接是在維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)基礎(chǔ)上，保持兩個(gè)規(guī)范體系相互呼應(yīng)、協(xié)同和承接的良性互動(dòng)，確保兩個(gè)規(guī)范體系自洽周延、不相抵觸，形成相輔相成、相互促進(jìn)和相互保障的格局。

提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量和執(zhí)行力。黨內(nèi)法規(guī)制定是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的源頭性工作，是決定黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量及其是否具有可操作性的關(guān)鍵一步。制定黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)遵循理論性與實(shí)務(wù)性、現(xiàn)實(shí)性與前瞻性、完整性與明確性、嚴(yán)肅性與靈活性相結(jié)合的原則，充分發(fā)揮廣大黨員干部的積極性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性和公開(kāi)性；加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的審查、修改、補(bǔ)充、完善。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)科學(xué)劃分黨內(nèi)法規(guī)制定體制的層級(jí)，合理確定黨內(nèi)法規(guī)制定主體黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的效力等級(jí)，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系結(jié)構(gòu)的完整性和內(nèi)在的統(tǒng)一性，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴(yán)治黨中的功能和作用。黨內(nèi)法規(guī)的生命力和權(quán)威性有賴(lài)于實(shí)施，這對(duì)提高黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平具有重要意義。提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，需要著力提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學(xué)性、系統(tǒng)性和可操作性，健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)行資源有效供給，以確保黨內(nèi)法規(guī)有效、管用；完善黨內(nèi)法規(guī)備案審查標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)、系統(tǒng)、靈活、適當(dāng)?shù)亩嘣�化備案審查�?biāo)準(zhǔn)，健全監(jiān)督審查機(jī)制。同時(shí)，廣大黨員干部要牢固樹(shù)立黨紀(jì)黨規(guī)意識(shí)，做好表率。

運(yùn)用系統(tǒng)思維加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，新情況新問(wèn)題層出不窮。理論的生命力在于創(chuàng)新，黨內(nèi)法規(guī)的理論研究應(yīng)當(dāng)在解讀中國(guó)實(shí)踐、構(gòu)建中國(guó)理論上不斷豐富理論視角，推動(dòng)跨學(xué)科研究，拓展研究?jī)?nèi)容，優(yōu)化研究方法。具體而言，要從理論上對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系是什么、為什么要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系化以及如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系化予以全面而充分的闡釋?zhuān)�按照“是什么—為什么—怎么樣”的邏輯，為加�?qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提供理論支撐。同時(shí)，要用系統(tǒng)思維、全局觀念、科學(xué)方法推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，正確處理黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量與質(zhì)量、局部與全局、適應(yīng)性與前瞻性、穩(wěn)定性與靈活性之間的關(guān)系，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系門(mén)類(lèi)齊全、內(nèi)容科學(xué)、配套完備、銜接有序。

（本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“基于制度激勵(lì)—網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系及運(yùn)行機(jī)制研究”（17CZZ007）階段性成果）