賈珅：新時(shí)代推動(dòng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的著力點(diǎn)

作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部

城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化發(fā)展的，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志�！笆�三五”時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，2019年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率首次超過60％。與此同時(shí)，我國(guó)也面臨城鎮(zhèn)人口和就業(yè)增長(zhǎng)放緩、城鎮(zhèn)就業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)兩極化趨勢(shì)等問題。面向未來，我國(guó)城鎮(zhèn)化仍有較大發(fā)展空間，需深刻認(rèn)識(shí)深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大意義，主動(dòng)把握城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇，準(zhǔn)確研判城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢(shì)特點(diǎn)，以新目標(biāo)新思路推動(dòng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展還有很大空間

“十三五”時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化取得積極進(jìn)展，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)發(fā)揮了重要作用。主要表現(xiàn)為：城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從2015年末的7.71億人增加到2019年末的8.48億人，常住人口城鎮(zhèn)化率從2015年末的56.1%上升到2019年末的60.6%；城鎮(zhèn)就業(yè)總量和城鎮(zhèn)就業(yè)比重繼續(xù)上升，2019年末城鎮(zhèn)就業(yè)人員達(dá)到4.4億人；城鎮(zhèn)消費(fèi)和投資為穩(wěn)定總需求作出了重要貢獻(xiàn)，2015年至2019年，城鎮(zhèn)居民消費(fèi)支出占城鄉(xiāng)居民總消費(fèi)的比重從74.8%上升至76.4%。從世界其他國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，人均GDP達(dá)到1萬美元、城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%后，至少還將有10年到15年的城鎮(zhèn)化較快發(fā)展期。參考這一經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)通過努力有較大機(jī)會(huì)到2025年將城鎮(zhèn)化率提高到65%以上，到2035年將城鎮(zhèn)化率提高到75%以上。

現(xiàn)實(shí)地看，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展還有較大空間。一方面，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化還有較大潛力。2019年，我國(guó)東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到68.5%，而中部地區(qū)和西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別為56.8%和54.1%。中西部地區(qū)應(yīng)是我國(guó)城鎮(zhèn)化著力推進(jìn)的重點(diǎn)區(qū)域。另一方面，戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提升還有較大空間。打破城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要任務(wù)。2019年，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率相差16.2個(gè)百分點(diǎn)，未來一段時(shí)期，若能把提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率放在更加重要的位置，通過持續(xù)提升各類優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給，為更多流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)落戶創(chuàng)造條件，將有效釋放城鎮(zhèn)化潛力。

需重視推動(dòng)城鎮(zhèn)化面臨的困難與挑戰(zhàn)

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果豐碩、前景可期，但面臨的困難與挑戰(zhàn)也較為明顯，對(duì)此需高度關(guān)注。

一是新形勢(shì)下需探索推動(dòng)城鎮(zhèn)化的新路徑。中西部地區(qū)是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要區(qū)域，但其發(fā)展條件與東部地區(qū)有明顯差異，也難以簡(jiǎn)單復(fù)制東部地區(qū)過去的城鎮(zhèn)化路徑。具體來看，一是中西部地區(qū)的區(qū)位條件使其發(fā)展制造業(yè)特別是勞動(dòng)密集型制造業(yè)的物流成本、生態(tài)環(huán)境成本更高，工業(yè)化難度比東部地區(qū)更大；二是中西部地區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期偏“重”，城鎮(zhèn)制造業(yè)創(chuàng)造就業(yè)的能力不強(qiáng)；三是西部地區(qū)的人口條件與東部不同，不少地方由于長(zhǎng)期的勞動(dòng)力輸出，人口老齡化較為嚴(yán)重，這將削弱其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的動(dòng)力。

二是城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給不足問題亟待解決。長(zhǎng)期以來，城鎮(zhèn)公共服務(wù)特別是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給不平衡不充分問題較為突出。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委的流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)人口監(jiān)測(cè)等調(diào)查反映的情況來看，城鎮(zhèn)公共服務(wù)特別是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的可得性，是目前影響流動(dòng)人口落戶意愿的首要因素�？梢哉f，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給不足，是深化戶籍制度改革、促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)的重要制約。

三是城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)放緩對(duì)城鎮(zhèn)化形成挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)的增長(zhǎng)是城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移最重要的驅(qū)動(dòng)因素。近年來，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低迷，國(guó)際經(jīng)貿(mào)摩擦加劇，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，再疊加新冠肺炎疫情的影響，我國(guó)就業(yè)壓力顯著加大。與此同時(shí)，就業(yè)結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了變化，以制造業(yè)就業(yè)為代表的城鎮(zhèn)中等收入就業(yè)崗位占比下降，建筑業(yè)就業(yè)、餐飲住宿業(yè)就業(yè)等低收入就業(yè)崗位比重上升。這些變化都會(huì)影響城鎮(zhèn)化的動(dòng)力和質(zhì)量。

推動(dòng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑

面對(duì)新形勢(shì)新挑戰(zhàn)，我們要以新的目標(biāo)和思路來推動(dòng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

第一，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率，仍是下一階段推動(dòng)城鎮(zhèn)化的重要抓手。未來15年，我國(guó)GDP名義增速若能達(dá)到5%以上，我國(guó)人均收入就將超過2萬美元（現(xiàn)價(jià)）。在目前人均收入2萬美元以上的主要國(guó)家中，城鎮(zhèn)化率最低的是意大利和德國(guó)，城鎮(zhèn)化率分別為70.4%和77.3%，其他國(guó)家的城鎮(zhèn)化率均超過80%。因此，到2035年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，這應(yīng)是一個(gè)較低的目標(biāo)，可考慮力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)達(dá)到75%左右的目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告提出到2035年“基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)”，這意味著城鄉(xiāng)之間以及城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)屆時(shí)應(yīng)已基本消除，戶籍人口城鎮(zhèn)化率應(yīng)與常住人口城鎮(zhèn)化率基本一致。

第二，進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)就業(yè)質(zhì)量，為推動(dòng)城鎮(zhèn)化提供動(dòng)力支撐。新形勢(shì)下，推動(dòng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)核心問題是：高質(zhì)量的城鎮(zhèn)就業(yè)從哪里來？在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，制造業(yè)是中等收入就業(yè)崗位最重要的創(chuàng)造者。但由于需求結(jié)構(gòu)變化、技術(shù)進(jìn)步等因素，制造業(yè)就業(yè)比重將不可避免地繼續(xù)下降，因此要尋求能夠接續(xù)創(chuàng)造高質(zhì)量就業(yè)崗位的行業(yè)。近年來，金融、信息技術(shù)等行業(yè)吸納了部分高學(xué)歷勞動(dòng)者，但其他高學(xué)歷勞動(dòng)者以及中低技能勞動(dòng)者則更多流向了建筑、餐飲住宿、批發(fā)零售、交通運(yùn)輸、個(gè)體經(jīng)營(yíng)等。盡管就業(yè)新形態(tài)不斷涌現(xiàn)，但從平均收入水平和人力資本積累來看，一些新就業(yè)形態(tài)的質(zhì)量整體上不高。進(jìn)一步改善就業(yè)結(jié)構(gòu)，可考慮把教育、科研等行業(yè)作為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的主攻方向，使人力資本提升、就業(yè)結(jié)構(gòu)改善與城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展形成良性循環(huán)。

第三，堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化給予更大支持。目前，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化整體上已經(jīng)達(dá)到較高水平，雖仍有發(fā)展空間，但城鎮(zhèn)化動(dòng)力和要素支撐相對(duì)較弱。未來，要進(jìn)一步釋放中西部發(fā)展?jié)摿�，�?yīng)在深化改革和支持政策方面給予中西部地區(qū)更多指導(dǎo)和直接幫助，對(duì)中西部地區(qū)重點(diǎn)城市群和區(qū)域中心城市的發(fā)展給予更大支持，在低污染、高效益、高就業(yè)吸納的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局上對(duì)中西部地區(qū)給予更大傾斜，在教育、衛(wèi)生、科研等的發(fā)展上給予更多政策和人才支持，在財(cái)稅和其他公共資源方面給予更大力度的保障。