龔維斌：加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理

作者系中央黨�！矅�(guó)家行政學(xué)院〕習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員、社會(huì)和生態(tài)文明教研部主任

【深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想】

習(xí)近平總書(shū)記在主持經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易�談�?huì)時(shí)，就正確認(rèn)識(shí)和把握中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理，使每個(gè)社會(huì)細(xì)胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層”。這一重要論斷把握時(shí)代特征，為拓展新發(fā)展階段我國(guó)社會(huì)發(fā)展新局面提出了新的明確要求，為社會(huì)治理理論研究、規(guī)劃編制、體制創(chuàng)新、力量部署、資源保障劃出了重點(diǎn)。

基層是社會(huì)治理重心所在

基層是一個(gè)地域的概念，更是一個(gè)國(guó)家治理層級(jí)的概念�；鶎由鐣�(huì)治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，運(yùn)用包括政府在內(nèi)的多種力量向基層轄區(qū)居民提供民生保障、公共服務(wù)、利益協(xié)調(diào)、矛盾糾紛化解、創(chuàng)造平安和諧舒適生活環(huán)境的活動(dòng)。

基層社會(huì)治理與基層政府治理既有聯(lián)系也有區(qū)別，共同點(diǎn)都是對(duì)基層公共事務(wù)的治理，不同點(diǎn)在于治理主體和治理對(duì)象有所差異�；鶎由鐣�(huì)治理的主體強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)力量，基層政府治理的主體是政府�；鶎由鐣�(huì)治理需要政府的支持和引導(dǎo)，但更多強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)力量的參與，而不是政府直接治理，更不是包辦代替。從治理對(duì)象看，基層政府治理主要涉及政府職能范圍內(nèi)的事項(xiàng)，而基層社會(huì)治理主要是社會(huì)領(lǐng)域的事務(wù)，兩者有交叉但側(cè)重點(diǎn)不同。因此，基層社會(huì)治理具有很強(qiáng)的社會(huì)性和自治性，需要在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行自治、法治、德治相結(jié)合。

基層社會(huì)治理的特點(diǎn)是直接面對(duì)群眾，事務(wù)瑣碎復(fù)雜甚至艱巨繁重，是社會(huì)治理的基礎(chǔ)和重心�；鶎由鐣�(huì)既為人們生產(chǎn)生活提供地域空間，也為社會(huì)治理提供基礎(chǔ)單元，人們的衣食住行、生老病死、文化娛樂(lè)等都發(fā)生在這里。隨著城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化深入推進(jìn)，城鄉(xiāng)人員流動(dòng)、職住分離、各種利益關(guān)聯(lián)交匯、多種服務(wù)需求旺盛，以黨政機(jī)關(guān)和各類(lèi)企事業(yè)單位為基礎(chǔ)的社會(huì)治理模式很難適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，城鄉(xiāng)基層自然成為人們居家生活、公共服務(wù)的最基礎(chǔ)平臺(tái)，成為社會(huì)交往、利益關(guān)聯(lián)的最前沿陣地，成為社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾預(yù)防化解的最源頭防線。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的，“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾和問(wèn)題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之策，絲毫不能放松”。

以社區(qū)治理創(chuàng)新為重點(diǎn)

基層社會(huì)治理是社會(huì)治理的重心，而社區(qū)又是基層社會(huì)治理的重點(diǎn)。改革開(kāi)放前，我國(guó)社會(huì)組織的方式和社會(huì)管理的運(yùn)行邏輯是“單位制”和自上而下的社會(huì)管理�！皢挝恢啤痹诔青l(xiāng)有不同表現(xiàn)形式，城市的“單位制”由各類(lèi)黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位構(gòu)成，同時(shí)，還有一部分沒(méi)有正式單位的城市居民通過(guò)街道和居民委員會(huì)（即街居制）組織起來(lái)；農(nóng)村居民則通過(guò)“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社組織起來(lái)。人民公社本質(zhì)上也是“單位”。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，社會(huì)管理是通過(guò)“國(guó)家—單位—個(gè)人”實(shí)施的，個(gè)人與國(guó)家的聯(lián)系通過(guò)“單位”實(shí)現(xiàn)。這種社會(huì)成員的組織和管理模式十分有效有序，但限制了社會(huì)流動(dòng)，制約了社會(huì)活力。改革開(kāi)放以來(lái)，越來(lái)越多的人從“單位人”變成“社會(huì)人”，這些所謂的“社會(huì)人”最終要落腳到社區(qū)生活，成為“社區(qū)人”。在此背景下，應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，使社區(qū)能夠承接傳統(tǒng)“單位”中的公共服務(wù)和利益協(xié)調(diào)功能，成為社會(huì)治理的主要載體和機(jī)制。

社區(qū)雖小，但連著千家萬(wàn)戶(hù)，做好社區(qū)工作十分重要。近年來(lái)，社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理得到大力加強(qiáng)，各地積極探索社區(qū)治理新模式、新方法，并取得重要進(jìn)展。這次抗擊新冠肺炎疫情檢驗(yàn)了社區(qū)治理建設(shè)成效。但在此過(guò)程中，也暴露出諸多短板和弱項(xiàng)，如社區(qū)建設(shè)中“重區(qū)輕社”，社區(qū)治理中“區(qū)強(qiáng)社弱”甚至“有區(qū)無(wú)社”；社區(qū)成員之間缺少交往交流、缺少相互關(guān)心和幫助，缺少社區(qū)共同體意識(shí)，對(duì)社區(qū)事務(wù)和活動(dòng)參與不足，對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感不強(qiáng)等。

在新發(fā)展階段，要更加重視社區(qū)建設(shè)和治理。習(xí)近平總書(shū)記指出，“社區(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的‘最后一公里’，要健全社區(qū)管理和服務(wù)體制，整合各種資源，增強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)能力”。加強(qiáng)社區(qū)治理創(chuàng)新，一方面，進(jìn)一步完善社區(qū)治理體制機(jī)制。堅(jiān)持重心下移，完善社區(qū)治理模式，充分發(fā)揮企業(yè)和社會(huì)組織的作用，推進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)管理體系建設(shè)。另一方面，加強(qiáng)社區(qū)共同體建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)居民共同體意識(shí)，增進(jìn)社區(qū)內(nèi)部凝聚力。建設(shè)社區(qū)共同體，一要合理確定社區(qū)人口規(guī)模和服務(wù)管理邊界，科學(xué)規(guī)劃、建設(shè)社區(qū)內(nèi)部物理空間。社區(qū)過(guò)大不利于居民生活和交往交流，易產(chǎn)生疏離感；社區(qū)過(guò)小，缺乏足夠開(kāi)放空間，不僅會(huì)有擁擠感，而且缺乏自治能力和社會(huì)韌性。社區(qū)內(nèi)部物理空間規(guī)劃要有利于增進(jìn)共享性，培育社區(qū)公共性。二要完善社區(qū)內(nèi)部生活服務(wù)保障設(shè)施，實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部生活化和便利化，營(yíng)造生態(tài)宜居、方便溫馨的居住環(huán)境，增強(qiáng)社區(qū)的生活性和居民的認(rèn)同感。引導(dǎo)各類(lèi)資源、力量等向社區(qū)下沉，支持企事業(yè)單位在社區(qū)建設(shè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，同時(shí)利用信息化技術(shù)打造智慧社區(qū)。三要加強(qiáng)社區(qū)組織體系建設(shè)，提高社區(qū)居民組織化程度。建立健全社區(qū)黨組織、居（村）民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、各類(lèi)興趣愛(ài)好和公益團(tuán)體，將居民納入各類(lèi)組織之中。理順各類(lèi)組織的關(guān)系，增強(qiáng)社區(qū)各類(lèi)組織的自治能力，防止社區(qū)組織行政化和負(fù)擔(dān)過(guò)重。四要激發(fā)社區(qū)內(nèi)部活力。組織社區(qū)居民制定村規(guī)民約、居民公約，使其知曉自己的權(quán)利義務(wù)、言行邊界。通過(guò)社區(qū)宣傳欄、文化廣場(chǎng)等平臺(tái)，開(kāi)展公民道德、家庭倫理、社區(qū)意識(shí)教育培養(yǎng)，夯實(shí)共同體的道德和文化基礎(chǔ)。開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)，增進(jìn)社區(qū)居民交往和聯(lián)系。

與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化相結(jié)合

市域社會(huì)治理在社會(huì)治理中具有承上啟下的樞紐作用。社會(huì)治理有不同層次，既有頂層也有基層，國(guó)家和省級(jí)黨委政府負(fù)責(zé)社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)和整體推動(dòng)；城鄉(xiāng)基層是社會(huì)治理的基層和基礎(chǔ)，負(fù)責(zé)社會(huì)治理事項(xiàng)的具體落實(shí)；設(shè)區(qū)市處于連接上下兩個(gè)層級(jí)的中間位置和樞紐環(huán)節(jié)，是擴(kuò)大的城鄉(xiāng)基層。市域?qū)用婢哂休^為完備的社會(huì)治理體系，具有解決社會(huì)治理中重大矛盾問(wèn)題的資源能力，是將風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級(jí)，處于推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的前線。社區(qū)社會(huì)治理成效很大程度取決于市域社會(huì)治理能力和水平。因此，社會(huì)治理的重心在基層，重點(diǎn)在社區(qū)，出路在市域。

推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化要緊密結(jié)合社區(qū)治理創(chuàng)新，以加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)治理為依歸。市域社會(huì)治理中的“市域”，既包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的行政管理區(qū)域，也包括地域相連、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化交流頻繁的都市圈；既要有一定的行政邊界，有利于治理責(zé)任落實(shí)，又不能各自為政、畫(huà)地為牢，搞本位主義，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，處理好城與鄉(xiāng)、城與城之間的關(guān)系，加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高社會(huì)治理資源整體利用效率。市域社會(huì)治理應(yīng)以整體謀劃、合理安排市域范圍內(nèi)社會(huì)治理體制機(jī)制、資源保障和監(jiān)督落實(shí)為重點(diǎn)任務(wù)，為社區(qū)治理提供指導(dǎo)、支持和幫助，整合社區(qū)治理力量和資源，激發(fā)和培育社區(qū)治理內(nèi)生動(dòng)力，使社會(huì)既充滿(mǎn)活力又和諧有序。

進(jìn)一步加強(qiáng)黨建引領(lǐng)

黨章規(guī)定，街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)。只有把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿社會(huì)治理創(chuàng)新各方面、全過(guò)程，通過(guò)政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入基層社會(huì)治理，才能構(gòu)筑好基層社會(huì)治理“橋頭堡”，打通每一個(gè)“神經(jīng)末梢”，使基層社會(huì)治理政治方向不偏離，資源能力有保障，才能上下貫通、左右協(xié)調(diào)，形成社會(huì)治理有效合力，把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層社會(huì)治理的強(qiáng)大效能。

為此，要積極探索新發(fā)展階段黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的有效載體和方法。一是擴(kuò)大黨的組織覆蓋范圍。推動(dòng)黨的組織有效嵌入各類(lèi)社會(huì)基層組織，黨的工作有效覆蓋各類(lèi)社會(huì)群體。對(duì)于符合組建黨組織條件的，做到應(yīng)建盡建；對(duì)于暫不具備組建條件的，加強(qiáng)黨的工作，使黨的組織和黨的工作深入群眾并充分發(fā)揮作用。二是創(chuàng)新黨組織設(shè)置方式。按照有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、開(kāi)展黨的組織生活、黨員教育管理監(jiān)督、密切聯(lián)系群眾的原則，探索創(chuàng)新黨組織設(shè)置方式，努力使每一名黨員都納入黨組織的有效管理，使每一名黨員時(shí)刻能夠感受到黨組織的關(guān)懷，使其發(fā)揮先鋒模范作用有平臺(tái)、有渠道。近年來(lái)，不少地方開(kāi)展在職黨員回社區(qū)報(bào)到，逐步形成“工作在單位、活動(dòng)在社區(qū)、奉獻(xiàn)雙崗位”的黨員管理新機(jī)制；一些地方探索在網(wǎng)格和樓門(mén)中建立黨支部或黨小組、在轄區(qū)建立聯(lián)合黨委，通過(guò)黨組織將駐區(qū)單位和社區(qū)居民中的黨員組織起來(lái)，形成“一核多元、融合共治”的基層社會(huì)治理格局，加強(qiáng)了基層社會(huì)治理力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，克服了基層社區(qū)社會(huì)治理力量和資源分散化甚至相互掣肘的弊端，提升了社會(huì)治理效能。三是注意改進(jìn)基層黨組織的工作方式，正確發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，使黨的各項(xiàng)功能在各類(lèi)組織中潤(rùn)物無(wú)聲地得以實(shí)現(xiàn)。