劉尚希：防范化解公共風(fēng)險(xiǎn) 提升可持續(xù)發(fā)展能力

作者：劉尚希，系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院黨委書記、院長(zhǎng)

當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局，人類進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的基本特征是不確定性。這種不確定性不是指某個(gè)領(lǐng)域、某個(gè)方面、某個(gè)區(qū)域，而是體現(xiàn)為社會(huì)整體的不確定性。新冠肺炎疫情全球蔓延，世界整體不確定性進(jìn)一步增強(qiáng)，加大了整體社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，即公共風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)帶來的是成本、損害和損失，是對(duì)可持續(xù)發(fā)展的威脅。降低整體不確定性，防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)，為我國(guó)的發(fā)展構(gòu)建起可持續(xù)的確定性，是今后尤其是“十四五”時(shí)期的重要任務(wù)。

深化改革開放，增加發(fā)展的確定性

人類有兩大本能：一是追求確定性，希望安全、穩(wěn)定、可預(yù)期；二是趨利避害，躲避可能的危險(xiǎn)和威脅。動(dòng)物也有這樣的本能，但動(dòng)物沒有風(fēng)險(xiǎn)思維，不能通過“思想實(shí)驗(yàn)”構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)圖景來提前謀劃和準(zhǔn)備。因此，動(dòng)物無法預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，只是憑本能應(yīng)急逃避。而人類在群居中漸漸形成群體風(fēng)險(xiǎn)（今天的公共風(fēng)險(xiǎn)）的防范意識(shí)，實(shí)現(xiàn)了人類的繁衍發(fā)展。但僅有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)還不夠，要應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)，還需要有科學(xué)的集體行動(dòng)。

新中國(guó)成立70多年，尤其是改革開放以來，我們摸著石頭過河，勇于探索和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展的奇跡。我們從過去的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中悟出一個(gè)道理：在一個(gè)不確定的風(fēng)險(xiǎn)世界，國(guó)家發(fā)展的確定性要靠自身不斷努力去構(gòu)建，通過探索和創(chuàng)新來對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)。改革開放的過程一定程度上就是不斷防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)，探索構(gòu)建國(guó)家發(fā)展確定性的過程。創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)特區(qū)、社會(huì)主義國(guó)家也可以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展、綠水青山就是金山銀山等一系列理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，不斷加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的確定性，降低了公共風(fēng)險(xiǎn)，使我國(guó)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2008年國(guó)際金融危機(jī)以來，世界陷入了低增長(zhǎng)、低利率、低通脹和高負(fù)債、高風(fēng)險(xiǎn)、高度不確定性狀態(tài)，今年的疫情沖擊進(jìn)一步加劇了不確定性，亟須通過理論創(chuàng)新促進(jìn)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，并提高應(yīng)對(duì)能力。全球發(fā)展的不確定性增強(qiáng)，會(huì)不斷搖晃我國(guó)這艘巨輪，甚至引發(fā)大的顛簸。我國(guó)的發(fā)展好比登頂珠峰，已經(jīng)到了“半山腰”，越是往上走，面臨的各種不確定性和風(fēng)險(xiǎn)就越大，唯有靠改革開放的全面深化，才能確保發(fā)展的確定性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

加強(qiáng)公共風(fēng)險(xiǎn)管理，降低發(fā)展成本

從整體來觀察，公共風(fēng)險(xiǎn)越大，國(guó)家發(fā)展的成本越高；公共風(fēng)險(xiǎn)越小，國(guó)家發(fā)展的成本越低。公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為宏觀成本，是發(fā)展可持續(xù)的最大約束。

今年以來，受疫情沖擊，全球分工與協(xié)作體系被打破，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈被中斷，許多國(guó)家由此陷入經(jīng)濟(jì)衰退和社會(huì)動(dòng)蕩。加之地緣政治等影響，經(jīng)濟(jì)全球化出現(xiàn)逆流，相當(dāng)程度上表現(xiàn)為公共風(fēng)險(xiǎn)的全球化，公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為巨額發(fā)展成本，將成為全球發(fā)展面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

公共風(fēng)險(xiǎn)之所以會(huì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展的成本，是因?yàn)樗�改變了人們的預(yù)期和行為方式，使資源配置更偏向于預(yù)防可能的損害和損失。例如，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，銀行必須有撥備，企業(yè)需要減少投資提高資金儲(chǔ)備，諸如此類都是成本。公共風(fēng)險(xiǎn)水平越高，微觀主體的成本就會(huì)越高，國(guó)家發(fā)展的成本就越大。降低或規(guī)避公共風(fēng)險(xiǎn)，需要建立科學(xué)的公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。2003年“非典”以來，我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理有了很大進(jìn)步，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域還存在治“已然”多、防“未然”少的情況，公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制還有待進(jìn)一步提高。

規(guī)則與秩序提供確定性，可以對(duì)沖和降低公共風(fēng)險(xiǎn)水平，從而降低宏觀發(fā)展成本。一旦原有的規(guī)則和秩序被打破，無法提供確定性，公共風(fēng)險(xiǎn)水平就會(huì)急劇上升。公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的核心作用，就是防患于未然，不斷升級(jí)過去構(gòu)建的確定性，前瞻性地降低未來的不確定性，化解可能的發(fā)展成本。

公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不是外在的、獨(dú)立的，而應(yīng)內(nèi)嵌于國(guó)家戰(zhàn)略、規(guī)劃和制度之中。適時(shí)調(diào)整國(guó)家戰(zhàn)略、完善規(guī)劃、創(chuàng)新制度，是公共風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。構(gòu)建公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，并非要另起爐灶，而是要把風(fēng)險(xiǎn)思維、預(yù)防理念作為戰(zhàn)略規(guī)劃制定、各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的核心思維和理念，滲透到戰(zhàn)略、規(guī)劃和制度中去，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和防范風(fēng)險(xiǎn)溢出。這就對(duì)我國(guó)的改革提出了新要求。深化改革不應(yīng)僅重視應(yīng)對(duì)“已然”問題，更應(yīng)重視“未然”風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)防做扎實(shí)了，應(yīng)急的事情就會(huì)大大減少。

構(gòu)建公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的原則

構(gòu)建公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向”應(yīng)優(yōu)先于“問題導(dǎo)向”。一般來說，我們面臨的問題都是“已然”的、確定的，而風(fēng)險(xiǎn)是不確定性的，屬于“未然”的問題，是產(chǎn)生潛在損害的可能性。解決了“已然”問題，不等于可以防范風(fēng)險(xiǎn)。防范風(fēng)險(xiǎn)必須強(qiáng)調(diào)預(yù)防優(yōu)先，減少問題的產(chǎn)生。

第一，要形成具體的防風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。2003年“非典”之后，各領(lǐng)域都制定了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。這是一大進(jìn)步。應(yīng)急預(yù)案是危機(jī)來臨時(shí)的行動(dòng)方案，如制定應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)、儲(chǔ)備應(yīng)急物資等，但應(yīng)急預(yù)案并非風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案。防范風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案強(qiáng)調(diào)避免危機(jī)從而減少應(yīng)急，不是處置危機(jī)。減少生病比病后治療更重要，因此防風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案比應(yīng)急預(yù)案更重要。

第二，防風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)重視制度性安排和長(zhǎng)效機(jī)制。生產(chǎn)關(guān)系是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而不斷調(diào)整的，制度也需要與時(shí)俱進(jìn)。改革是推動(dòng)制度不斷完善的根本辦法。改革滯后，公共風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)增多。唯有加快改革步伐，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，才能減少和降低公共風(fēng)險(xiǎn)，從而降低發(fā)展的成本和阻力。

第三，各項(xiàng)決策都應(yīng)進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。決策產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)是常見現(xiàn)象，因此在公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制中，應(yīng)要求對(duì)決策方案進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。目前，我國(guó)一些重大項(xiàng)目已開始做社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但還沒有實(shí)現(xiàn)所有決策都進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建議盡快實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

第四，要區(qū)分公共風(fēng)險(xiǎn)與個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，明晰風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。防范公共風(fēng)險(xiǎn)是政府的責(zé)任，而個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)則是企業(yè)、家庭和個(gè)人的責(zé)任，兩者不可混淆。

第五，通過數(shù)字技術(shù)為公共風(fēng)險(xiǎn)管理提供支撐。公共風(fēng)險(xiǎn)管理需要加快數(shù)字政府建設(shè)，將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等數(shù)字技術(shù)運(yùn)用于公共風(fēng)險(xiǎn)管理全過程，提高公共風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、識(shí)別和預(yù)警能力。