王輝健 林震：建設(shè)海綿城市 讓家園更加安全宜居

作者：王輝健 林震，均系北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員

世界范圍內(nèi)，不少國(guó)家和地區(qū)的人們?cè)谌淌艹鞘袃?nèi)澇帶來的各種不便。圖為泰國(guó)曼谷暴雨導(dǎo)致城市內(nèi)澇。新華社發(fā)

圖1：部分海綿城市試點(diǎn)建成項(xiàng)目數(shù)量（注：圖中數(shù)據(jù)為作者根據(jù)各地2018年1月至2020年9月發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理所得）

圖2：部分海綿城市試點(diǎn)區(qū)域建成面積（注：圖中數(shù)據(jù)為作者根據(jù)各地2018年1月至2020年9月發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理所得）

【“十四五”規(guī)劃編制·專家建言】

今年入夏以來，全國(guó)降雨量較同期偏多，7月長(zhǎng)江、淮河、珠江流域和黃河上游等地400多條河流發(fā)生超警以上洪水；8月北方迎來入汛以來最大范圍強(qiáng)降雨，多個(gè)省份經(jīng)歷了局地大暴雨，同期南方汛情依然嚴(yán)峻，全國(guó)多個(gè)城市出現(xiàn)嚴(yán)重內(nèi)澇現(xiàn)象，給人民生產(chǎn)生活造成了嚴(yán)重影響，也給我國(guó)新時(shí)代城市高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)帶來了不小挑戰(zhàn)。

2013年年底，習(xí)近平總書記就建設(shè)海綿城市作出重要指示。此后，全國(guó)有30個(gè)試點(diǎn)城市開展了海綿城市建設(shè)探索，不僅大幅緩解了城市內(nèi)澇現(xiàn)象，還有效改善了城市人居環(huán)境�！笆�四五”時(shí)期，我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)海綿城市建設(shè)的綜合治理效應(yīng)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推廣，讓海綿城市建設(shè)成為拉動(dòng)內(nèi)需、改善環(huán)境、促進(jìn)發(fā)展的新引擎，成為現(xiàn)代化城市建設(shè)的發(fā)力點(diǎn)和改善人民生活質(zhì)量的增長(zhǎng)點(diǎn)。

●自然、人為，雙重因素影響行洪排水

城市內(nèi)澇的產(chǎn)生，有自然和人為兩方面原因。自然因素主要是局地長(zhǎng)時(shí)間強(qiáng)降雨及城市建成區(qū)瀕臨水系或地勢(shì)低洼等。人為因素主要包括：城市建設(shè)過度改造自然，占用湖泊、水道、濕地等，導(dǎo)致天然海綿體驟減，原有水系格局被破壞，調(diào)蓄分流功能下降；城市規(guī)劃設(shè)計(jì)“重上輕下”，重視地上市容市貌、忽視地下排水布局；城市蔓延式擴(kuò)張，下墊面過度硬化，“雨島效應(yīng)”加劇，降雨無法下滲，地表徑流增大，城市對(duì)雨水滲、滯、蓄、排的能力顯著下降；一些城市行洪道上違建、垃圾堵塞管網(wǎng)等現(xiàn)象屢禁不止，影響行洪排水。

今年全國(guó)城市內(nèi)澇主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是內(nèi)澇受災(zāi)面廣，暴雨致澇、洪水致澇、洪澇混合。如湖北建始縣由于廣潤(rùn)河水位暴漲致城區(qū)及多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)重內(nèi)澇、交通癱瘓，洪水與雨澇形成混合災(zāi)害。二是老城區(qū)仍是內(nèi)澇重災(zāi)區(qū)。重慶五橋老街7月16日水深超1.5米；閬中老城區(qū)7月25日多個(gè)區(qū)段水深達(dá)0.4米；樂清市區(qū)8月4日低洼地積水深度接近1米等。老城區(qū)開發(fā)建設(shè)早、排水系統(tǒng)落后、管網(wǎng)缺乏維護(hù)、建筑物密度高，一直是海綿城市改造的難題。三是小城鎮(zhèn)內(nèi)澇災(zāi)害顯著增多。山西平順縣、廣西融水縣、四川鹽亭縣、云南河口縣、黑龍江省呼瑪縣、浙江省縉云縣等都發(fā)生了嚴(yán)重的城鎮(zhèn)內(nèi)澇。

●傳統(tǒng)智慧與當(dāng)代創(chuàng)新

縱觀歷史，我國(guó)早有城市抗洪治澇的有效經(jīng)驗(yàn)�！豆茏印こ笋R》在談及城市規(guī)劃選址時(shí)指出，“凡立國(guó)都，非于大山之下，必于廣川之上，高毋近旱，而水用足；下毋近水，而溝防省。因天材，就地利，故城廓不必中規(guī)矩，道路不必中準(zhǔn)繩�！�

北宋時(shí)期修建的贛州福壽溝沿用至今，被譽(yù)為千年城市“良心”�！皦蹨鲜艹潜敝�水，東南之水則由福溝而出”“縱橫紆曲，條貫井然”，贛州舊城區(qū)至今“雨而不澇”。蘇州古城選址略高，又得水利交通之便，利用原有河道并開鑿新河，建設(shè)八對(duì)水陸并列且裝有閘門的城門，與城墻連接形成御水泄洪系統(tǒng)，并引水入城，濱水而居，“雖號(hào)澤國(guó)，而未嘗有墊溺之患”。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)城市雨洪管理在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，吸收國(guó)際低影響開發(fā)理念，逐漸將城市排水系統(tǒng)、雨水資源利用、防洪防澇以及園林景觀相結(jié)合，不僅明確了城市治澇的生態(tài)思路，也為海綿城市的提出奠定了基礎(chǔ)。

2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上發(fā)表重要講話，就海綿城市建設(shè)作出重要指示。建設(shè)海綿城市，可提升水源涵養(yǎng)能力，緩解雨洪內(nèi)澇壓力，促進(jìn)水資源循環(huán)利用。海綿城市成為新時(shí)代我國(guó)城市治理的重要理念。

●試點(diǎn)城市建設(shè)積累重要經(jīng)驗(yàn)

2015年和2016年，我國(guó)分兩批共選擇了30個(gè)城市開展海綿城市試點(diǎn)建設(shè)。迄今國(guó)家層面共發(fā)布海綿城市專項(xiàng)規(guī)章文件17項(xiàng)，其中2015年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，確立了“滲、滯、蓄、凈、用、排”綜合治理的思路，要求將70%的降雨就地消納和利用，并提出，到2020年城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求，2030年城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。目前兩批試點(diǎn)已完成終期考核與驗(yàn)收，建設(shè)成效顯著，形成了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。例如，貴安新區(qū)建立了包括規(guī)劃管控制度、雨水及水資源管理制度、生態(tài)保護(hù)制度、運(yùn)行保障制度等在內(nèi)的海綿城市制度體系；池州、太原還探索了關(guān)于海綿城市的地方立法，制定了海綿城市建設(shè)管理?xiàng)l例。下列城市的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，值得參考借鑒。

武漢——提高海綿韌性。武漢是全國(guó)首批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，今年梅雨期長(zhǎng)達(dá)43天，歷經(jīng)8輪強(qiáng)降雨，但海綿示范區(qū)漢陽四新和青山區(qū)均未產(chǎn)生明顯積水。武漢地處長(zhǎng)江中游地帶，雨汛同期，外洪內(nèi)澇，其海綿城市治理經(jīng)驗(yàn)主要有四點(diǎn)：第一，“抽”“排”結(jié)合，大幅提升應(yīng)急排水系統(tǒng)抽排能力。武漢中心城區(qū)泵站的抽排能力已從2016年900多立方米每秒提高到今年的1900立方米每秒以上，外排泵站數(shù)量達(dá)55座，已具備支撐中心城區(qū)不發(fā)生大規(guī)模長(zhǎng)時(shí)間漬水的能力。第二，通過“滲”“滯”實(shí)現(xiàn)錯(cuò)峰、緩釋、滲透雨水，緩解管網(wǎng)及抽排壓力。如經(jīng)過海綿改造的青山區(qū)鋼都花園123街坊，通過建設(shè)透水鋪裝、生態(tài)停車場(chǎng)、下沉式綠地等變身“海綿街坊”，今年整個(gè)梅雨期未現(xiàn)明顯積水。第三，通過“蓄”“凈”“用”，完成海綿系統(tǒng)良性循環(huán)。青山區(qū)自2016年至今已增加骨干箱涵10公里，增加蓄水能力10萬立方米，在雨季之外，調(diào)蓄池存水還可用于緩解干旱，成為市政用水。第四，科學(xué)監(jiān)測(cè)、評(píng)估與預(yù)警。武漢海綿城市監(jiān)測(cè)評(píng)估平臺(tái)涵蓋兩示范區(qū)117個(gè)點(diǎn)位，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)示范區(qū)水質(zhì)、水位、流量、面源污染等數(shù)據(jù)，同時(shí)連接水務(wù)、氣象、環(huán)保等相關(guān)數(shù)據(jù)和指標(biāo)，對(duì)建成前后年徑流總量控制率、面源污染去除率等相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估預(yù)測(cè)。截至2019年年底，武漢已建成海綿城市面積123.59平方公里，占建成區(qū)面積的17%，城市韌性明顯增強(qiáng)。

上�！�—智慧化、精細(xì)化、常態(tài)化。上海是第二批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，經(jīng)過四年探索，為超大城市提供了“精細(xì)化智慧防汛”與“常態(tài)化海綿建設(shè)”的經(jīng)驗(yàn)范本。在精細(xì)化智慧防汛方面，上海于今年6月1日入汛第一天啟動(dòng)了“上海市防汛防臺(tái)指揮系統(tǒng)2.0版”，將氣象、公安、路政等多部門信息與數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”與智能調(diào)度，達(dá)到防汛信息“全、新、準(zhǔn)”和防汛處置“快、聯(lián)、閉”，積水監(jiān)測(cè)的相關(guān)數(shù)據(jù)不僅會(huì)實(shí)時(shí)報(bào)警并推送至相關(guān)處理部門，還會(huì)通過公眾號(hào)提醒市民加以防范，整個(gè)防汛體系直觀高效、迅捷透明。在常態(tài)化海綿建設(shè)方面，《上海市城鎮(zhèn)雨水排水規(guī)劃（2020—2035年）》提出“綠色源頭削峰、灰色過程蓄排、藍(lán)色末端消納、管理提質(zhì)增效”多措并舉的思路，將海綿城市理念運(yùn)用于雨水排水體系全過程，試點(diǎn)結(jié)束后，將推進(jìn)海綿城市建設(shè)常態(tài)化、長(zhǎng)期化、精準(zhǔn)化運(yùn)行。

深圳——鼓勵(lì)社會(huì)共建共治共享。一是鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)。深圳市政府每年從水務(wù)發(fā)展專項(xiàng)基金中撥付資金，對(duì)社會(huì)資本參與的海綿城市項(xiàng)目以及社會(huì)力量參與的相關(guān)成果予以獎(jiǎng)勵(lì)。2019年共31個(gè)項(xiàng)目獲得資金獎(jiǎng)勵(lì)，總額高達(dá)5億多元。二是鼓勵(lì)全社會(huì)參與。深圳市海綿城市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通過與市教育局、市科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)聯(lián)合舉辦面向千所學(xué)校、社區(qū)的海綿科普教育活動(dòng)，宣傳推廣海綿項(xiàng)目，讓海綿理念融入市民生活，形成全民知曉、全民參與、全民支持、全民監(jiān)督的海綿城市建設(shè)氛圍。

甘肅慶陽——修復(fù)塬上城市生態(tài)。慶陽位于水土流失十分嚴(yán)重的董志塬上，是典型的西部缺水型城市，經(jīng)過四年建設(shè)，探索出一條修復(fù)城市生態(tài)的特色路徑。一是遏制董志塬塬面萎縮。海綿城市建設(shè)使試點(diǎn)區(qū)域每年每平方公里水土流失量由6988噸減少到1988噸，證明海綿城市作為一項(xiàng)基于自然的解決方案，能夠有效解決黃河中上游、黃土高原、濕陷型黃土地區(qū)的水土流失難題。二是全面利用水資源。通過建設(shè)海綿城市雨水設(shè)施，收集、凈化、利用雨水，試點(diǎn)區(qū)域雨水收集利用率達(dá)34.32%，并通過城市綠地綠帶澆灌、市政道路噴灑、衛(wèi)生設(shè)施沖洗等城市用水途徑，實(shí)現(xiàn)了雨水資源高效節(jié)約與循環(huán)利用。

●不斷提升海綿城市治理現(xiàn)代化水平

“十四五”期間，應(yīng)在總結(jié)提煉試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在各地城市更新中融入海綿城市建設(shè)理念，因地制宜、揚(yáng)長(zhǎng)避短、盡快推廣、合理保障，走內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展路子，實(shí)現(xiàn)人水和諧的現(xiàn)代城市治理路徑。

通過海綿城市建設(shè)改善環(huán)境，打造宜居城市。城市建設(shè)要立足于滿足人民對(duì)環(huán)境的基本需求。應(yīng)按照海綿城市“自然積存、自然滲透、自然凈化”的自然理念，充分發(fā)揮天然海綿體的水文調(diào)蓄功能，結(jié)合基于自然規(guī)律的人工海綿體，改善城市生態(tài)環(huán)境，提高城市功能品質(zhì)，建設(shè)人、水、城長(zhǎng)治久安、和諧共處的宜居城市，為人民創(chuàng)造更加幸福的美好生活。

依托海綿城市拉動(dòng)內(nèi)需，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。海綿城市充分體現(xiàn)了綠色發(fā)展的思路，“十四五”時(shí)期應(yīng)加大海綿基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，搭建海綿產(chǎn)業(yè)體系，依托海綿產(chǎn)業(yè)培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，通過海綿城市建設(shè)帶動(dòng)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)新時(shí)代城市現(xiàn)代化建設(shè)。

推進(jìn)海綿城市全域建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)治理。海綿城市建設(shè)不僅能就地消納雨水緩解城市內(nèi)澇，還能調(diào)節(jié)水文循環(huán)，修復(fù)城市生態(tài)。“十四五”時(shí)期，建議進(jìn)一步在全域范圍內(nèi)推廣海綿城市建設(shè)，并結(jié)合國(guó)土生態(tài)修復(fù)、流域水文循環(huán)、生態(tài)水利工程等，實(shí)現(xiàn)蓄排水城郊野一體化，以系統(tǒng)全域綜合治理城市水問題為著力點(diǎn)，促進(jìn)全域生態(tài)治理。

建立數(shù)字綜合指揮平臺(tái)，創(chuàng)新智慧治理。海綿城市建設(shè)涉及住建、水務(wù)、交通、園林、市政、規(guī)劃等多個(gè)部門，構(gòu)建多部門聯(lián)動(dòng)的一體化信息平臺(tái)是未來發(fā)展的趨勢(shì)。通過實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，提高內(nèi)澇預(yù)警能力，及時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)警示；通過綜合指揮系統(tǒng)，打破信息壁壘，實(shí)時(shí)協(xié)調(diào)合作；通過數(shù)據(jù)面向市民，實(shí)現(xiàn)信息公開，引導(dǎo)建議征求，進(jìn)一步提高市民防災(zāi)減災(zāi)的安全意識(shí)和預(yù)判能力。

推進(jìn)海綿城市建設(shè)立法，助力長(zhǎng)效保障。在地方性立法的基礎(chǔ)上，可考慮在“十四五”期間啟動(dòng)海綿城市的全國(guó)性立法工作，規(guī)范海綿城市建設(shè)責(zé)任主體、主管部門及其他相關(guān)職能部門的對(duì)應(yīng)職責(zé)以及項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃管理、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，規(guī)范建設(shè)行為，保障建設(shè)質(zhì)量，促進(jìn)海綿城市建設(shè)長(zhǎng)效運(yùn)行。