白小虎 周夢(mèng)天：新型城鎮(zhèn)化為構(gòu)建新發(fā)展格局積蓄動(dòng)能

京津冀區(qū)域發(fā)展指數(shù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系圍繞創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念構(gòu)建，包括5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，18個(gè)二級(jí)指標(biāo)和48個(gè)三級(jí)指標(biāo)。 數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局

廣西南寧市南湖及周邊城市綠化景觀。新華社發(fā)

河北省邢臺(tái)市襄都區(qū)襄都湖公園，市民在練習(xí)太極劍。新華社發(fā)

浙江省杭州市富陽(yáng)區(qū)陽(yáng)陂湖在生態(tài)修復(fù)治理項(xiàng)目一期完成后正式對(duì)外開放，通過(guò)優(yōu)化城市生態(tài)空間，為市民打造休閑旅游目的地。新華社發(fā)

作者：白小虎、周夢(mèng)天，均為浙江省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心省委黨校研究基地研究員

【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神】

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）對(duì)如何構(gòu)建新發(fā)展格局作出闡釋，其中強(qiáng)調(diào)，要“依托強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，貫通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)，打破行業(yè)壟斷和地方保護(hù)，形成國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)”。城市化進(jìn)程是各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)從分散走向集聚并促進(jìn)更多社會(huì)分工的過(guò)程，新型城鎮(zhèn)化以人為核心，以都市圈、城市群為主要的空間載體，是聯(lián)通需求和供給循環(huán)的樞紐，可以對(duì)“形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動(dòng)態(tài)平衡”產(chǎn)生積極作用，對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各環(huán)節(jié)在開放環(huán)境下順暢銜接、進(jìn)而加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局意義重大。

1.以新型城鎮(zhèn)化為抓手，激發(fā)內(nèi)需潛能

我國(guó)城市化仍有巨大空間，有助于總需求擴(kuò)容提質(zhì)�！督ㄗh》明確提出，“十四五”期間要“堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，加快培育完整內(nèi)需體系”。城市化對(duì)內(nèi)需的拉動(dòng)作用顯著，要加快出臺(tái)相關(guān)補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)政策，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)普惠均等，鼓勵(lì)技能勞動(dòng)力、大專院校畢業(yè)生落戶城市，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、在城市常住的外地戶籍人口及其家庭成員幼有所學(xué)、病有所醫(yī)，幫助這些群體盡快融入城市。新型城鎮(zhèn)化所提供的公共服務(wù)可以積聚公眾消費(fèi)能力，有力撬動(dòng)內(nèi)需市場(chǎng)。要積極推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，拓展城市服務(wù)業(yè)發(fā)展的廣度和深度，創(chuàng)新教育、養(yǎng)老、生態(tài)等領(lǐng)域服務(wù)業(yè)態(tài)，大力挖掘新型城鎮(zhèn)化所釋放的結(jié)構(gòu)性潛能。

人口向城市群都市圈集聚，創(chuàng)造消費(fèi)新增長(zhǎng)極。我國(guó)最主要的人口流向正在從城鄉(xiāng)流動(dòng)轉(zhuǎn)為向城市群都市圈集聚流動(dòng)，已經(jīng)進(jìn)入以核心大城市擴(kuò)張為主要形態(tài)的都市圈化階段。未來(lái)隨著交通網(wǎng)絡(luò)的日益完善，都市圈將承接城市核心區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)外遷的功能，為居民提供低成本、高品質(zhì)的居住選擇，推動(dòng)住房消費(fèi)健康發(fā)展。都市圈較低的置業(yè)成本對(duì)大量年輕人口極具吸引力，年輕人口導(dǎo)入帶來(lái)旺盛的消費(fèi)需求，有望拉動(dòng)本地的餐飲、家政、教育等配套生活服務(wù)業(yè)蓬勃發(fā)展�！督ㄗh》明確指出，“十四五”期間要“培育新型消費(fèi)”“鼓勵(lì)消費(fèi)新模式新業(yè)態(tài)發(fā)展”“培育國(guó)際消費(fèi)中心城市”。都市圈、城市群建設(shè)無(wú)疑將在引領(lǐng)以上消費(fèi)趨勢(shì)中扮演關(guān)鍵角色。

智慧化、綠色化城市建設(shè)成為新趨勢(shì)，引領(lǐng)新型基礎(chǔ)設(shè)施投資。《建議》提出，“十四五”時(shí)期我國(guó)要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、高效實(shí)用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”。當(dāng)前，5G通信、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)迅猛發(fā)展，新型智慧城市建設(shè)深刻改變著社會(huì)生產(chǎn)、消費(fèi)、交通等形態(tài)。隨著居民環(huán)保意識(shí)的不斷提高以及對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境訴求的日益增強(qiáng)，綠色、生態(tài)、低碳、循環(huán)的發(fā)展理念將深刻融入新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)中。從城市規(guī)劃、能源、交通、建筑到各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展，綠色發(fā)展的理念、技術(shù)、材料、設(shè)備、方法等將有廣闊的應(yīng)用前景，如無(wú)廢城市、海綿城市、分布式可再生能源、新型空調(diào)等。要以老舊小區(qū)改造為抓手，以縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)為切入點(diǎn)，結(jié)合新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)綜合承載能力和居住生活品質(zhì)的跨越式發(fā)展。

2.以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為引擎，驅(qū)動(dòng)供給體系高質(zhì)量發(fā)展

優(yōu)化生產(chǎn)力空間布局，實(shí)現(xiàn)城市群產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)程度較高、關(guān)聯(lián)程度較低、產(chǎn)業(yè)分工體系不夠健全�！笆�四五”期間，需明確城市特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，引導(dǎo)中小城市融入中心城市產(chǎn)業(yè)布局，深化區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)作分工，探索都市圈聯(lián)合招商、共同開發(fā)、利益共享的產(chǎn)業(yè)協(xié)作機(jī)制，建設(shè)高效聯(lián)通的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局�！督ㄗh》特別提出，要“優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局”。受新冠肺炎疫情沖擊，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的區(qū)域化、本土化已成新趨勢(shì)，城市群產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展要以暢通產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈為抓手，形成分工合理、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化布局。

發(fā)揮核心城市集聚創(chuàng)新要素的優(yōu)勢(shì)，催生經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演變，更加凸顯了加快提高我國(guó)科技創(chuàng)新能力的緊迫性。都市圈核心城市扮演著集聚全球創(chuàng)新資源的重要角色，是創(chuàng)新的重要策源地�！督ㄗh》明確指出，“十四五”時(shí)期我國(guó)要“布局建設(shè)綜合性國(guó)家科學(xué)中心和區(qū)域性創(chuàng)新高地，支持北京、上海、粵港澳大灣區(qū)形成國(guó)際科技創(chuàng)新中心”。城市群和都市圈能提供超大規(guī)模市場(chǎng)和完備產(chǎn)業(yè)體系，具備有利于新技術(shù)快速大規(guī)模應(yīng)用和迭代升級(jí)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，可推動(dòng)科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力加速轉(zhuǎn)化。核心大城市要全面升級(jí)招納引進(jìn)全球高端人力資本的政策和服務(wù)，通過(guò)領(lǐng)軍型平臺(tái)企業(yè)、科研院所、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新載體聚才留才，同時(shí)大力完善風(fēng)險(xiǎn)資本、孵化器、科技中介服務(wù)等創(chuàng)新配套條件，暢通從原始創(chuàng)新到商業(yè)化應(yīng)用過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的堵點(diǎn)，打造“雨林型”創(chuàng)新生態(tài)體系，讓創(chuàng)新源泉充分涌流。

激發(fā)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新體系。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是全球產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略制高點(diǎn)，它與制造業(yè)發(fā)展相互促進(jìn)。在我國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要性日益凸顯，它將牽引和支撐我國(guó)從制造大國(guó)邁向制造強(qiáng)國(guó)，形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系�！督ㄗh》指出，我國(guó)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)“十四五”時(shí)期亟須“向?qū)�業(yè)化和價(jià)值鏈高端延伸”“推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)同先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)深度融合”。城市群中的核心大城市可以為知識(shí)密集型生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施，為高技術(shù)從業(yè)人員提供優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等服務(wù)以及多樣化的消費(fèi)選擇。因此，“十四五”時(shí)期，可依托城市群協(xié)同促進(jìn)研發(fā)設(shè)計(jì)、管理咨詢、廣告營(yíng)銷、現(xiàn)代金融、會(huì)計(jì)審計(jì)、評(píng)估、法律服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，為激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)力營(yíng)造更好環(huán)境。

3.新型城鎮(zhèn)化，人口分布、公共服務(wù)應(yīng)與發(fā)展空間動(dòng)態(tài)匹配

有序推進(jìn)戶籍制度改革，使流動(dòng)人口平等享受城市公共服務(wù)。目前我國(guó)已全面放開城區(qū)500萬(wàn)人口以下城市的落戶限制，“十四五”期間，應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)城區(qū)人口500萬(wàn)以上大城市的戶籍制度改革，逐步放寬對(duì)于流動(dòng)人口享受本地公共服務(wù)的限制，加快長(zhǎng)期穩(wěn)定居住和就業(yè)人群的落戶進(jìn)程。應(yīng)以城市群為公共服務(wù)改革的突破點(diǎn)，探索實(shí)行城市群內(nèi)戶口通遷、居住證互認(rèn)制度，以社會(huì)保障卡為載體建立居民服務(wù)“一卡通”，在交通出行、旅游觀光、文化體驗(yàn)等方面率先實(shí)現(xiàn)“同城待遇”。建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制，推動(dòng)公共資源按常住人口規(guī)模配置。

深化農(nóng)村改革，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)。在縣域內(nèi)探索擴(kuò)大農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，吸引城市要素進(jìn)入鄉(xiāng)村。合法合規(guī)推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地平等入市，引導(dǎo)使用權(quán)有序退出，拓寬城市高生產(chǎn)力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，增強(qiáng)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展后勁。完善城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)退出給予合理的市場(chǎng)化補(bǔ)償，并與城市公共服務(wù)掛鉤。為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)發(fā)展輔導(dǎo)，從而壯大城市人口群體，帶來(lái)穩(wěn)定升級(jí)的消費(fèi)需求。

以國(guó)土空間規(guī)劃為牽引，推進(jìn)完善城鄉(xiāng)區(qū)域空間治理。《建議》要求發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。為此，國(guó)土空間規(guī)劃要將用地指標(biāo)和發(fā)展空間向人口流入?yún)^(qū)域傾斜，盡早實(shí)現(xiàn)土地指標(biāo)和發(fā)展空間“跟人走”。人口凈流入、發(fā)展較快的城市，尤其是大都市應(yīng)適當(dāng)增加土地指標(biāo)配置；人口較快增長(zhǎng)的地方，應(yīng)增加建設(shè)用地，增加房地產(chǎn)供應(yīng)。要以城市群為主體進(jìn)行區(qū)域性國(guó)土空間規(guī)劃，協(xié)調(diào)大城市和中小城市發(fā)展定位、發(fā)展空間的配置，激發(fā)大中小城市政府的發(fā)展積極性，打破行政壁壘，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，推動(dòng)各類要素加快形成新一輪合理配置。