吳春梅：從“導(dǎo)淮”到“治淮”

1950年冬淮河治理工地。資料圖片

作者：吳春梅，系合肥學(xué)院校長、安徽省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員

淮河發(fā)源于河南的桐柏山，全長約1000公里，是我國重要的南北自然地理與人文地理分界線�；春幼鳛樗臑^（長江、黃河、淮河、濟(jì)水）之一，曾經(jīng)獨(dú)流入海。自1194年（南宋紹熙五年）黃河奪淮，淮河入海水道不斷受到侵蝕，1855年（清咸豐五年）黃河在銅瓦廂決口，改由大清河入海，結(jié)束了黃河奪淮的歷史，“導(dǎo)淮”呼聲與各種導(dǎo)淮方案隨之出現(xiàn)。新中國成立后，黨和國家高度重視淮河治理，淮河成為我國從水利工程上進(jìn)行全面治理的第一條河流，經(jīng)多年不懈努力，淮河流域逐步實現(xiàn)人與環(huán)境的和諧共生。綜觀我國治理淮河的歷史過程，呈現(xiàn)出從“導(dǎo)淮”到“治淮”的演變趨勢，其中蘊(yùn)含的歷史經(jīng)驗與啟示對我們更好地治理淮河，實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。

“導(dǎo)淮”主張由江蘇淮安士紳丁顯于1866年（清同治五年）提出。近代著名實業(yè)家張謇也曾對“導(dǎo)淮”進(jìn)行深入研究，他指出，淮河災(zāi)害頻發(fā)，根源在于：“入海路斷，入江路淤，水一大至，漫溢四出”（《請速治淮疏》，《張季子九錄·政聞錄》卷十）。治本之策即導(dǎo)淮入海，暢通淮河入海通道，這樣不僅可以減輕淮河水災(zāi)，也有助于減輕汛期長江的防洪壓力。他不僅重視對導(dǎo)淮人才的培養(yǎng)，設(shè)立專門培養(yǎng)導(dǎo)淮人才的學(xué)校，還運(yùn)用科學(xué)手段對淮河進(jìn)行測量，并在此基礎(chǔ)上提出《江淮水利局施工計劃書》，在綜合分析防洪、灌溉、航運(yùn)的基礎(chǔ)上，提出了淮水入江、入海的具體辦法。從這一時期提出的各種方案來看，盡管在入海通道的選擇、入海水量的分布等問題上有不同看法，但導(dǎo)淮入海、打通淮河入海通道，基本成為解決淮河洪澇災(zāi)害的共識。然而，由于各種原因，近代“導(dǎo)淮”呼聲雖高漲，“導(dǎo)淮”卻未能真正付諸實施。

新中國成立后，黨和國家對淮河治理高度重視，開始實現(xiàn)由“導(dǎo)淮”向“治淮”的轉(zhuǎn)變。1950年，毛澤東作了根治淮河的四次批示，他在1950年7月20日指出：“除目前防救外，須考慮根治辦法，現(xiàn)在開始準(zhǔn)備，秋起即組織大規(guī)模導(dǎo)淮工程，期以一年完成導(dǎo)淮，免去明年水患�！�9月，又在批示中強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)已九月底，治淮開工期不宜久拖，請督促早日勘測，早日做好計劃，早日開工”（《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第1冊，第355～357頁，中央文獻(xiàn)出版社1992年版）。三個“早日”充分體現(xiàn)了毛澤東對淮河兩岸人民安危的牽掛。1950年中央人民政府政務(wù)院《關(guān)于治理淮河的決定》，明確了治理淮河的方針：“蓄泄兼籌，以達(dá)根治之目的”。具體措施是：上游修建水庫，普遍推行水土保持，以攔蓄洪水發(fā)展水利為長遠(yuǎn)目標(biāo)；中游蓄、泄兼顧，按照最大洪水來量，一方面利用湖泊洼地，攔蓄干支洪水，一方面整理河槽，承泄攔蓄以外的全部洪水；下游開辟入海水道，以利宣泄，同時鞏固運(yùn)河堤防，以策安全。洪澤湖仍作為中下游調(diào)節(jié)水量之用，鑒于洪澤湖內(nèi)澇嚴(yán)重，該決定還強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)同時注意防止，并列為今冬明春施工重點(diǎn)之一�！保ā督▏�以來重要文獻(xiàn)選編》第1冊，第426～429頁）從內(nèi)容來看，《關(guān)于治理淮河的決定》突出對淮河進(jìn)行全面系統(tǒng)的綜合治理，主要包括以下幾方面：一是成立高規(guī)格的治淮委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)治淮工作，主任、副主任、委員人選由政務(wù)院任命，分設(shè)河南、皖北、蘇北三省、區(qū)治淮指揮部。另設(shè)上、中、下游三工程局，分別參加各指揮部為其組成部分。二是將淮河作為一個整體，一體謀劃，上、中、下游同時推進(jìn)。工程實施方面分輕重緩急，有序推進(jìn)，相互配合。三是開辟入海通道，提高防洪能力，同時重視建設(shè)湖泊洼地的蓄洪工程。此后，統(tǒng)一規(guī)劃、蓄泄兼顧、綜合治理一直成為治理淮河的指導(dǎo)思想。

1981年《國務(wù)院治淮會議紀(jì)要》以蓄泄兼顧的治淮方針為原則，制定了治淮十年規(guī)劃。對于防洪問題，強(qiáng)調(diào)“要開辟直接入海的水道，才能根本解決洪水出路”。與此前相比，會議紀(jì)要總結(jié)了新中國治淮實踐和成就，在治淮思路上視野更加開闊，強(qiáng)調(diào)綜合治理，發(fā)揮整體效益：一是重視水土保持，強(qiáng)調(diào)“山區(qū)面積約占全領(lǐng)域六分之一……應(yīng)廣泛植樹育草，進(jìn)行水土保持，充分利用山區(qū)多種生物資源”，明確“不準(zhǔn)毀林開荒，陡坡種植，破壞水土保持；不準(zhǔn)破壞水利工程及其防護(hù)林木”。二是強(qiáng)調(diào)重視農(nóng)業(yè)灌溉，發(fā)展多種經(jīng)營，“丘陵區(qū)面積也約占全領(lǐng)域六分之一，主要威脅是干旱，需要蓄、引、提相結(jié)合，解決灌溉問題……并充分利用水利工程的優(yōu)勢，發(fā)展農(nóng)、林、牧、副、漁等多種經(jīng)營”。三是鑒于流域出現(xiàn)的污染問題，開始重視污染防治，指出“淮河干流還要為兩岸農(nóng)田和城鎮(zhèn)提供水源，發(fā)展航運(yùn)、水產(chǎn)事業(yè)。為此應(yīng)穩(wěn)定水位，制止污染，保持良好水質(zhì)”，強(qiáng)調(diào)“不準(zhǔn)向河道、水庫內(nèi)排放礦渣、粉煤灰、煤矸石、垃圾及超標(biāo)準(zhǔn)的污染物”。四是對行蓄洪區(qū)人民的生產(chǎn)生活予以關(guān)注，指出“要分別情況采取不同措施制定相應(yīng)的政策”。五是強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一治理”，包括“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一政策”，指出“淮河流域是一個整體，上中下游關(guān)系密切。必須按流域統(tǒng)一管理，才能以最小代價，取得最大效益”（水利部淮河水利委員會編：《治淮匯刊年鑒（1996年）》，第243～246頁，1997年編印本）。

1991年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步治理淮河和太湖的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“要從人口、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，認(rèn)識治理淮河和太湖的重要性與迫切性，增強(qiáng)全民的治水意識，發(fā)揮各方面辦水利的積極性”；要“加強(qiáng)水資源保護(hù)。嚴(yán)禁違法圍河圍湖造田、養(yǎng)魚和人為設(shè)障，違法圍墾和侵占的河湖灘地要堅決退田還河還湖”（《治淮匯刊年鑒（1996年）》，第252～253頁）。《決定》將對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提升到一個新階段，認(rèn)為這是治淮的重要保障。此外，再次強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一治理”“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”的重要性，成立了國務(wù)院治淮領(lǐng)導(dǎo)小組，重視發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的職能，要求“各地區(qū)、各部門要在流域統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下，按確定的治理方案及實施計劃進(jìn)度，分工負(fù)責(zé)，抓緊實施。要上中下游統(tǒng)一治理，顧大局，講整體，局部服從整體，團(tuán)結(jié)治水”。治淮的目的是改善人民生活，《決定》對行蓄洪區(qū)居民的生活高度重視，指出“要嚴(yán)格控制行洪、蓄洪區(qū)人口，對經(jīng)常行洪的行洪區(qū)居民，要下決心外遷。要實行防洪保險制度……要指導(dǎo)并資助行洪、蓄洪區(qū)居民修建莊圩、莊臺，修建永久性房屋要建平頂房”�！稕Q定》確定的治淮骨干工程至2009年全面完成，并在2020年抗擊淮河大水災(zāi)中充分發(fā)揮作用。

2003年，淮河發(fā)生了自1954年以來的最大洪水，這一年10月，國務(wù)院召開治淮工作會議，要求將加快淮河治理作為當(dāng)前和今后一個時期水利建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，早日實現(xiàn)淮河長治久安。12月，水利部印發(fā)《加快治淮工程建設(shè)規(guī)劃（2003～2007）》。除繼續(xù)堅持“蓄泄兼籌”的方針外，還強(qiáng)調(diào)“以人為本”“人與自然和諧相處”。此后，治淮重點(diǎn)工程全面提速。

2018年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)展改革委員會印發(fā)了《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）�！兑�(guī)劃》從生態(tài)文明建設(shè)的視角，以綠色發(fā)展為主線，深入貫徹落實新發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，打造水清地綠天藍(lán)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，將對淮河的綜合治理提升到生態(tài)文明建設(shè)的新高度。從新中國成立初期致力根治淮河水患，到20世紀(jì)90年代以來強(qiáng)調(diào)人與水和諧共處，再到《規(guī)劃》的提出，隨著對淮河治理認(rèn)識的不斷深化，治淮實踐也不斷向縱深推進(jìn)。

對淮河的治理歷程表明，除害興利，綜合治理是關(guān)鍵。一是將淮河水系作為一個整體，不僅干流的上、中、下游要統(tǒng)籌謀劃，同時也要重視對支流的疏浚。二是山、水、林、田、湖、草是生命共同體，應(yīng)整體推進(jìn)。三是除害與興利相結(jié)合�；春游挥谖覈�南北氣候過渡帶，一方面降水集中，容易泛濫成災(zāi)，另一方面卻又季節(jié)性缺水嚴(yán)重，導(dǎo)致淮河流域農(nóng)業(yè)灌溉深受影響。張謇曾指出這種現(xiàn)象，“非橫流千里，即赤地千里”（《代江督擬設(shè)導(dǎo)淮公司疏》，《張季子九錄·政聞錄》卷十）。此外，淮河水系發(fā)達(dá)，構(gòu)建鐵路、水路聯(lián)通的立體交通體系，充分發(fā)揮其航運(yùn)功能，也是興利的一個重要方面。未來應(yīng)充分利用信息技術(shù)手段，在大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌防洪、生產(chǎn)、航運(yùn)需要，科學(xué)做好蓄、泄兼顧，不僅除害，而且興利。

暢通下游出海是重點(diǎn)。歷史上的淮河與長江、黃河一樣，有獨(dú)立的出海口。黃河奪淮使淮河開始與黃河共用入海水道，1851年（清咸豐元年）淮河被迫南下入長江，并最終失去獨(dú)立的入海通道。尾閭不暢導(dǎo)致淮河流域災(zāi)害頻仍，也影響了長江下游的安全和發(fā)展。這也是近代“導(dǎo)淮”成為各種方案共識的原因。1998年淮河入海水道開挖，2003年入海水道濱海樞紐通水。從此，淮河有了獨(dú)立的排水入海通道，防洪、灌溉能力得到提升。入海水道二期工程的實施，不僅有助于進(jìn)一步提高防洪、灌溉能力，也有助于通江達(dá)海，進(jìn)一步拓展航運(yùn)功能，促進(jìn)淮河流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，共同治理是保障�；春迂灤┖幽�、湖北、安徽、江蘇、山東五省，協(xié)調(diào)推進(jìn)、共建共享是治理淮河的組織保證。雖然張謇指出“劃界為治，兩有不利”（《江淮水利計劃第三次宣言書》，《張季子九錄·政聞錄》卷十二），呼吁淮河流域各省通力合作，但在當(dāng)時根本無法實施。新中國成立后，于1950年成立了直屬政務(wù)院的高規(guī)格治淮委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)對淮河的治理工作。同年，毛澤東在《關(guān)于導(dǎo)淮問題的批語》中指出：“必蘇、皖、豫三省同時動手，三省黨委的工作計劃，均需以此為中心”（《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第1冊，第356頁）。在新中國的治淮方略和實踐中，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一行動，共同治理，不僅是治淮方略的主要內(nèi)容，也是新中國治淮取得重大成就的根本保證。

從“導(dǎo)淮”到“治淮”，體現(xiàn)著淮河治理理念的發(fā)展與進(jìn)步。強(qiáng)調(diào)從生態(tài)文明的視角加強(qiáng)淮河綜合治理，不僅抓住了淮河治理的關(guān)鍵，也開辟了治理淮河的新路徑，必將進(jìn)一步促進(jìn)淮河流域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。