楊偉民：構建國土空間開發(fā)保護新格局

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出構建國土空間開發(fā)保護新格局，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局。這是在黨的十八大、十八屆三中全會、十九大從制度層面提出建立國土空間開發(fā)保護制度基礎上，再次從戰(zhàn)略目標層面提出的新要求。我們必須認真學習、深刻認識，貫徹落實到社會主義現(xiàn)代化建設中。

一、構建國土空間開發(fā)保護新格局的重要意義

構建國土空間開發(fā)保護新格局是在我國即將全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的歷史時刻提出的，是新時代優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標，具有十分重大的意義。

（一）這是尊重自然、建設人與自然和諧共生現(xiàn)代化的需要。黨的十八大報告把生態(tài)文明建設放在突出地位，納入社會主義現(xiàn)代化建設總體布局，黨的十九大提出我們要建設的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。人與自然和諧共生，必須立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，構建科學合理的空間格局。

不同的國土空間，自然狀況不同，如海拔很高、地形復雜、氣候惡劣以及其他生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的區(qū)域，并不適宜大規(guī)模高強度的工業(yè)化城市化開發(fā)，有的區(qū)域甚至不適宜高強度的農(nóng)牧業(yè)開發(fā)，否則，將對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力造成破壞，給美麗家園帶來“傷疤”。我國960萬平方公里的陸地國土空間具有多種功能，但不同的空間單元，必有一種主體功能。必須區(qū)分不同國土空間的主體功能，根據(jù)主體功能定位確定開發(fā)內容和發(fā)展的主要任務。實施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，都要符合形成國土空間開發(fā)保護新格局的戰(zhàn)略目標。

（二）這是高效利用國土空間、實現(xiàn)空間高質量發(fā)展的需要。國土空間是寶貴資源，我國遼闊的陸地國土和海洋國土，是中華民族繁衍生息和永續(xù)發(fā)展的家園。新中國成立以來特別是改革開放以來，我國現(xiàn)代化建設全面展開，國土空間也發(fā)生了深刻變化，一方面有力地支撐了經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定“兩個奇跡”；另一方面也出現(xiàn)了一些必須高度重視和需要著力解決的突出問題，如耕地減少過多過快，生態(tài)系統(tǒng)功能退化，資源開發(fā)強度大，環(huán)境污染嚴重，空間布局和結構不合理，綠色生態(tài)空間減少過多等。

我國經(jīng)濟已由高速增長轉向高質量發(fā)展階段。高質量發(fā)展，不僅包括產(chǎn)業(yè)行業(yè)的高質量發(fā)展，也必須包括空間的高質量發(fā)展。如果工業(yè)產(chǎn)品質量很好，技術水平很高，但國土空間布局混亂，處處冒煙，山河破碎，污水橫流，就不是全面的高質量發(fā)展。實現(xiàn)空間的高質量發(fā)展，最基礎的就是根據(jù)不同空間的資源環(huán)境承載能力，合理布局三大空間格局，明確哪類空間要有序有度開發(fā)，哪類空間要優(yōu)化或重點開發(fā)，哪類空間要限制或禁止開發(fā)。

（三）這是施行空間治理、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的需要。空間治理是國家治理體系的重要組成部分。實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，既要按產(chǎn)業(yè)領域分類實施縱向治理，也要按不同的空間單元確定政策，實施精準的空間治理。黨的十八屆五中全會首次提出空間治理，習近平總書記在《推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局》一文中指出，“完善空間治理。要完善和落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細化主體功能區(qū)劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點開發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源地區(qū)等制定差異化政策，分類精準施策，推動形成主體功能約束有效、國土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局”。

黨的十九屆四中全會把主體功能區(qū)制度作為中國特色社會主義制度和國家治理體系的重要制度。施行空間治理，就是落實主體功能區(qū)制度。要按主體功能區(qū)制度確定的主體功能定位，明確各自的主要任務，實行不同的政策。如屬于西部地區(qū)的成渝地區(qū)，是城市化地區(qū)，主要任務是集聚經(jīng)濟和人口，而同屬于西部地區(qū)的三江源則是生態(tài)功能區(qū)，主要任務是保護生態(tài)、涵養(yǎng)水源，顯然，應該施行不同的空間治理。

二、構建國土空間開發(fā)保護新格局的重點任務

建設現(xiàn)代化國家，從空間形態(tài)上，要形成符合自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律的空間格局，該開發(fā)的區(qū)域要有序有度高效率開發(fā)好，該保護的區(qū)域要堅決保護好，使我國960萬平方公里的陸地國土空間，最終形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局。

（一）城市化地區(qū)。城市化地區(qū)的主體功能是提供工業(yè)品和服務產(chǎn)品。從城市化的角度就是城市群地區(qū)。京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角以及成渝地區(qū)等是我國重要的城市化地區(qū)或城市群地區(qū)。

城市化地區(qū)要實行開發(fā)與保護并重的方針，開發(fā)主要是工業(yè)化城市化開發(fā)，保護主要是保護區(qū)域內生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田。要推動高質量發(fā)展，加快轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力，優(yōu)化空間結構、城鎮(zhèn)布局、人口分布，加強基礎設施互聯(lián)互通，加快公共服務均等化，強化生態(tài)保護和環(huán)境治理，成為我國經(jīng)濟、人口以及創(chuàng)新資源高效集聚的地區(qū)，成為體現(xiàn)我國國家競爭力的主要區(qū)域，成為以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進新發(fā)展格局的主體。

（二）農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品。東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)等都是我國重要的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要實行保護為主、開發(fā)為輔的方針，保護主要是保護耕地，禁止開發(fā)基本農(nóng)田；開發(fā)主要是以增強農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力為目標的開發(fā)，而不是大規(guī)模高強度的工業(yè)化城市化開發(fā)。要保持并提高農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食綜合生產(chǎn)能力，加強高標準農(nóng)田建設，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構和布局，加快農(nóng)業(yè)科技進步和創(chuàng)新，提高農(nóng)業(yè)物質技術裝備水平，創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，有序發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工，實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務，改善村莊人居環(huán)境，成為保障國家農(nóng)產(chǎn)品安全的主體區(qū)域，農(nóng)村居民安居樂業(yè)的美好家園。

（三）生態(tài)功能區(qū)。生態(tài)功能區(qū)的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品。我國大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)、三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)、祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)，以及青海三江源國家公園、東北虎豹國家公園、大熊貓國家公園等各級各類自然保護地都是生態(tài)功能區(qū)。

生態(tài)功能區(qū)要實行保護為主、限制開發(fā)的方針，保護主要是保護自然生態(tài)系統(tǒng)，限制或禁止開發(fā)主要是限制或禁止大規(guī)模高強度的工業(yè)化城市化開發(fā)，在某些生態(tài)功能區(qū)甚至要限制或禁止農(nóng)牧業(yè)開發(fā)。要把保護修復自然生態(tài)系統(tǒng)、提供生態(tài)產(chǎn)品作為發(fā)展的首要任務，提供更多優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。要推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強化濕地保護和恢復，完善天然林保護制度，健全草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，構建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡，提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性。因地制宜地發(fā)展不影響生態(tài)功能的文化旅游、適量農(nóng)牧業(yè)、民族特色產(chǎn)業(yè)等，成為保障國家生態(tài)安全的重點區(qū)域，成為人與自然和諧共生展示區(qū)。

同時，要根據(jù)三大空間發(fā)展的不同需求和人民生活的需要，優(yōu)化基礎設施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局，促進三大空間的基本公共服務均等化，基礎設施通達程度比較均衡，人民生活水平大體相當。

三、構建國土空間開發(fā)保護新格局的重大政策方向

《建議》用“三個支持”，明確了構建國土空間開發(fā)保護新格局的重大政策方向，有利于提高經(jīng)濟政策、農(nóng)業(yè)政策、生態(tài)政策的精準性，提升政策效果。

（一）支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟和人口、保護基本農(nóng)田和生態(tài)空間。就是要把支持經(jīng)濟發(fā)展和集聚人口的政策進一步向城市化地區(qū)聚焦。黨中央先后提出了推進京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展以及推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設等區(qū)域重大戰(zhàn)略，目的就是要打破行政壁壘，推動區(qū)域一體化和區(qū)域高質量發(fā)展，提升城市群發(fā)展的協(xié)同性、協(xié)調性，從而更好更多地集聚經(jīng)濟和人口，帶動全國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

城市化地區(qū)要高效率集聚經(jīng)濟和人口，堅持質量第一、效益優(yōu)先，推動質量變革、效率變革、動力變革，加快建設現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，率先實現(xiàn)高質量發(fā)展。城市化地區(qū)既要集聚經(jīng)濟，更要集聚人口，否則就會造成經(jīng)濟布局與人口分布的失衡，拉大地區(qū)差距。要按照黨中央決策部署，加快戶籍制度改革，推動城市群地區(qū)實現(xiàn)戶籍準入年限同城化累計互認，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。在高效率集聚經(jīng)濟和人口的同時，城市化地區(qū)也要保護好區(qū)域內的基本農(nóng)田和生態(tài)空間，這既是滿足當?shù)鼐用駥Σ糠植灰碎L距離運輸?shù)孽r活農(nóng)產(chǎn)品的需要，也是滿足當?shù)鼐用駥��?yōu)質生態(tài)產(chǎn)品的需要。

（二）支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。就是要把支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策進一步向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)聚焦。我國支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策有很多，中央財政用于支持農(nóng)業(yè)的資金也不少，但集中度不夠，協(xié)調性不強，有些領域的政策比較分散�！督ㄗh》提出的如加大農(nóng)業(yè)水利設施建設力度、實施高標準農(nóng)田建設工程、強化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐、提高農(nóng)業(yè)良種化水平、建設智慧農(nóng)業(yè)、建設農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)等重大政策和舉措，在落實過程中要向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)傾斜。要完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，研究建立對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的轉移支付制度，更好調動農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

（三）支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點放到保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉移。就是要把國家支持生態(tài)環(huán)境保護的政策特別是生態(tài)保護修復的政策進一步向生態(tài)功能區(qū)聚焦。《建議》提出的重大生態(tài)系統(tǒng)保護修復、防洪減災、生物多樣性保護、大江大河和重要湖泊濕地生態(tài)保護治理、荒漠化石漠化水土流失綜合治理、國土綠化、草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息等重大任務和工程，在落實中要進一步向重點生態(tài)功能區(qū)傾斜。國家公園和其他各類自然保護地，是生態(tài)功能區(qū)的一種類型，是更重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀。要著力解決好重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序向城鎮(zhèn)轉移并定居落戶，是從生態(tài)功能區(qū)普遍存在人口承載能力較弱，“一方水土養(yǎng)不活一方人”或“一方水土養(yǎng)不富一方人”的實際出發(fā)提出的政策方向。生態(tài)功能區(qū)要著力提高本地區(qū)的人口素質，增強勞動人口就業(yè)能力。城市化地區(qū)要放寬放開落戶限制，吸納生態(tài)功能區(qū)的人口到本地區(qū)轉移就業(yè)并定居落戶。這樣，才能逐步縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡。