劉勇：推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的國際經(jīng)驗(yàn)

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部副巡視員、研究員

近年來，我國出臺(tái)了一系列促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃與政策，不斷健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供了有力支撐。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展包括實(shí)現(xiàn)發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)的區(qū)域分工協(xié)作、形成互聯(lián)互通的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制等多方面內(nèi)容。其中，形成互聯(lián)互通的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是重要的組成部分。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，能為區(qū)域分工協(xié)作帶來更高水平經(jīng)濟(jì)效益，提供不可或缺的交通網(wǎng)絡(luò)等硬件條件，以及跨區(qū)域自由貿(mào)易和交往的統(tǒng)一市場等軟件條件。世界各國發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)都經(jīng)歷了從交通孤立到互聯(lián)互通、從市場分割到市場統(tǒng)一的一體化過程。深入觀察世界不同國家在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化方面的探索和實(shí)踐，有一定的借鑒意義。

（一）

縱觀世界各國發(fā)展歷程，區(qū)域發(fā)展不平衡是一個(gè)普遍現(xiàn)象，國土空間是不可移動(dòng)的生產(chǎn)要素，交通運(yùn)輸硬件條件和貿(mào)易政策軟件條件也存在不同程度的限制，這些都制約著產(chǎn)品和服務(wù)，以及人力、資金、技術(shù)和可移動(dòng)的自然資源等生產(chǎn)要素在區(qū)域空間上的合理流動(dòng)和有效配置，從而影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體布局效率的提升。為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，有效解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象，更好滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工協(xié)作的客觀要求，世界各國都根據(jù)各自不同的國情、地理環(huán)境條件和歷史發(fā)展背景，進(jìn)行了長期的探索和實(shí)踐，逐步形成了符合自身發(fā)展條件的、各具特色且行之有效的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化路徑和政策體系。

具體來看，美國推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化有近百年的時(shí)間，除了實(shí)施“西部開發(fā)”等戰(zhàn)略，還構(gòu)建了全美交通運(yùn)輸一體化系統(tǒng)，包括全國性的運(yùn)河和河流運(yùn)輸體系、聞名世界的鐵路交通運(yùn)輸體系、世界最早的州際高速公路體系和目前世界最先進(jìn)的航空運(yùn)輸體系，并制定了確保產(chǎn)品、服務(wù)和生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的一系列相關(guān)政策。德國較為注重區(qū)域均衡開發(fā)，其主要靠促進(jìn)區(qū)域均衡開發(fā)的相關(guān)規(guī)劃和政策來推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，比如，構(gòu)建以事權(quán)劃分和分稅制為依托的財(cái)政平衡機(jī)制等。英國區(qū)域政策和一體化發(fā)展的主線是以促進(jìn)各地區(qū)就業(yè)均衡為中心開展的，旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢地區(qū)的自我發(fā)展和就業(yè)增長，實(shí)現(xiàn)地區(qū)工業(yè)布局的均衡。日本在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化方面，非常重視交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，強(qiáng)大的交通網(wǎng)絡(luò)延伸至日本各地。韓國則注重發(fā)揮城市群在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的作用，按照非均衡發(fā)展的思路,以城市群為依托，計(jì)劃通過幾輪非均衡和均衡發(fā)展周期，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化均衡目標(biāo)。

（二）

不同國家在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化上有不同的政策著力點(diǎn)，但這些國家的一些共同做法值得關(guān)注。

第一，重視區(qū)域規(guī)劃對(duì)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的作用。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化涉及方方面面的利益和關(guān)系協(xié)調(diào)，需要政府有力的干預(yù)與支持，各國都制訂了符合自身發(fā)展現(xiàn)狀和條件的促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的相關(guān)規(guī)劃。規(guī)劃內(nèi)容主要包括：明確區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的最終目標(biāo)；依托各類中心城市、都市圈、城市群和城市群綿延帶，構(gòu)建技術(shù)越來越先進(jìn)的互聯(lián)互通交通通信體系；制定區(qū)際自由貿(mào)易和要素合理流動(dòng)的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和渠道；根據(jù)各區(qū)域發(fā)展的資源環(huán)境條件、區(qū)位稟賦以及歷史進(jìn)程的差異，制定有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化形成的協(xié)調(diào)發(fā)展政策，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)政策；構(gòu)建有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的運(yùn)行體制機(jī)制；等等。

第二，構(gòu)建了較為完善的區(qū)域發(fā)展法律法規(guī)體系。各國都根據(jù)國情、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所處階段和面臨的主要問題，制定了眾多區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法案、法規(guī)和條例，包括推動(dòng)重大制度安排、重大工程和措施的規(guī)劃，以及重大區(qū)際利益的安排和調(diào)整程序。

第三，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用與政府引導(dǎo)作用。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求和必然趨勢(shì)，由于各地區(qū)在產(chǎn)品和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)和定價(jià)習(xí)慣上，以及在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生產(chǎn)條件、社會(huì)福利、生態(tài)環(huán)境、相關(guān)法規(guī)乃至文化習(xí)俗上都有很大的不同，因而需要有更高層次的政府加以協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，才能有效實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的目標(biāo)。因此，這些國家一方面尊重市場機(jī)制，讓市場在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化上起決定性作用，另一方面充分發(fā)揮政府的促進(jìn)和保障作用。

第四，高度重視基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)�；ヂ�(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施和均衡一致的公共服務(wù)體系是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要軟硬件環(huán)境，也是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要抓手。各國在構(gòu)建互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施上，主要在交通、通訊、電力、水利和生態(tài)環(huán)保等方面發(fā)力；在構(gòu)建均衡一致的公共服務(wù)體系上，主要推動(dòng)教育、醫(yī)療、文化的一體化，以及就業(yè)培訓(xùn)、招商引資、研發(fā)推廣、技術(shù)人才、政策中介等服務(wù)體系的均衡化。

第五，重視扶貧和落后地區(qū)的發(fā)展。在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中，不同國家都設(shè)計(jì)了相應(yīng)的制度來消除可能出現(xiàn)的區(qū)域居民收入差距擴(kuò)大的現(xiàn)象。

（三）

推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的國際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們有多方面啟示。

一是提供制度保障。需制定目標(biāo)明確的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展規(guī)劃、建立健全相關(guān)法律體系和法律機(jī)制、不斷完善跨區(qū)域治理模式等。特別是在完善跨區(qū)域治理模式方面，需有常設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、明確的合作內(nèi)容、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持，還可以鼓勵(lì)區(qū)域間各類企業(yè)積極建立協(xié)作關(guān)系。

二是充分發(fā)揮市場促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的作用。進(jìn)一步清理和消除妨礙區(qū)域統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和制度，反對(duì)地方保護(hù)、壟斷和不正當(dāng)競爭，降低制度性交易成本，改善營商環(huán)境，提升區(qū)域發(fā)展的整體水平和效率。

三是著力推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化進(jìn)程。在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，要實(shí)現(xiàn)全國層面的互聯(lián)互通，為構(gòu)建空間市場一體化提供硬件支撐。要加快建設(shè)集高速鐵路、普速鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通于一體的現(xiàn)代軌道交通運(yùn)輸體系。在公共服務(wù)一體化方面，重點(diǎn)是建設(shè)公共交通、能源、通信等公用基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)，構(gòu)建社會(huì)就業(yè)、收入分配、福利保障等公共制度，促進(jìn)公共服務(wù)的普惠共享。

四是積極建設(shè)中心城市和城市群。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。適應(yīng)新的形勢(shì)，需增加地級(jí)以上中心城市的數(shù)量，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，培育更多的區(qū)域增長極。同時(shí)，根據(jù)培育和提升區(qū)域綜合競爭力的條件和要求，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的分工協(xié)作，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子。