衛(wèi)志民 于松浩：不斷完善國(guó)家糧食安全保障體系

作者：衛(wèi)志民、于松浩，分別系北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授、北京師范大學(xué)金磚國(guó)家合作研究中心特約研究員

在2020年底召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“要牢牢把住糧食安全主動(dòng)權(quán)，糧食生產(chǎn)年年要抓緊”。民為國(guó)基，谷為民命。糧食安全是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)，是關(guān)乎國(guó)運(yùn)民生和社會(huì)穩(wěn)定的頭等大事。新中國(guó)成立后，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)在生產(chǎn)力水平十分低下、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)非常薄弱的條件下，依靠自身力量成功實(shí)現(xiàn)了谷物供應(yīng)基本自給，居民健康營(yíng)養(yǎng)狀況明顯改善，糧食安全取得舉世矚目的成就。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終把糧食安全作為治國(guó)理政的頭等大事，明確提出“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀，確立了“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。

我國(guó)糧食連年豐收，庫(kù)存充裕，市場(chǎng)穩(wěn)定，糧食安全形勢(shì)持續(xù)向好，但糧食安全的基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，結(jié)構(gòu)性矛盾仍然存在，糧食供求在未來(lái)還將長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)。在新冠肺炎疫情沖擊下，國(guó)際糧食市場(chǎng)波動(dòng)加劇，世界糧食安全形勢(shì)空前嚴(yán)峻。牢固樹(shù)立總體國(guó)家安全觀和新糧食安全觀，深入實(shí)施國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，加快構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的國(guó)家糧食安全保障體系，對(duì)于切實(shí)提高我國(guó)糧食安全保障能力具有重要意義。

推進(jìn)土地資源的保護(hù)與合理利用

土地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，加強(qiáng)土地資源的保護(hù)與利用，是扎實(shí)推進(jìn)藏糧于地戰(zhàn)略的必然要求。

一方面，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線，通過(guò)糧食生產(chǎn)的科學(xué)化和規(guī)模化實(shí)現(xiàn)化肥減量提效，農(nóng)藥減量控害，減少農(nóng)業(yè)面源污染。在不損害農(nóng)民權(quán)益的前提下推廣耕地休養(yǎng)制度，有效恢復(fù)、維持和提高耕地質(zhì)量，切實(shí)保障糧食生產(chǎn)的物質(zhì)資源基礎(chǔ)。

另一方面，嚴(yán)格遵守耕地利用的優(yōu)先次序，科學(xué)合理利用耕地資源，避免以經(jīng)濟(jì)效益片面決定耕地用途的土地利用模式。通過(guò)健全永久基本農(nóng)田管理機(jī)制與合理規(guī)劃糧食生產(chǎn)功能區(qū)，確保糧食種植面積、產(chǎn)量、質(zhì)量的穩(wěn)定性，防止出現(xiàn)耕地利用的非糧化，有效保障和增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力。

與此同時(shí)，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，不斷完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，有效降低土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用，打通土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度性障礙，引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)和適度規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)，為培育新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，推動(dòng)糧食生產(chǎn)規(guī)模化、現(xiàn)代化奠定制度基礎(chǔ)。

推動(dòng)完善糧食生產(chǎn)支持保護(hù)制度

糧食生產(chǎn)支持保護(hù)制度是我國(guó)糧食安全保障體系的重要組成部分，在當(dāng)前我國(guó)糧食供需長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)的背景下，加快形成以財(cái)政支持、金融支持、政策支持為主的糧食生產(chǎn)支持保護(hù)制度，對(duì)于提高種糧主體的生產(chǎn)積極性、切實(shí)提升我國(guó)的糧食安全保障能力具有重要意義。

首先，通過(guò)財(cái)政保障性資金的穩(wěn)定投入，充分發(fā)揮財(cái)政對(duì)糧食生產(chǎn)的促進(jìn)和支持作用。利用財(cái)政資金加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)水利設(shè)施、氣象災(zāi)害預(yù)警設(shè)施建設(shè)，為糧食的規(guī)�；�生產(chǎn)提供有利的外部基礎(chǔ)，以降低糧食的耕種成本，減少種糧主體的資金投入負(fù)擔(dān)。通過(guò)合理設(shè)置農(nóng)藥、化肥、現(xiàn)代化農(nóng)用器械等生產(chǎn)要素的財(cái)政補(bǔ)貼價(jià)格，構(gòu)建以環(huán)境友好、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的糧食價(jià)格補(bǔ)貼體系，充分發(fā)揮補(bǔ)貼資金的引導(dǎo)作用，為種糧主體采用現(xiàn)代化的糧食生產(chǎn)方式提供制度性激勵(lì)，促進(jìn)糧食生產(chǎn)從傳統(tǒng)方式向集約化、智慧化轉(zhuǎn)變。

其次，創(chuàng)新糧食產(chǎn)業(yè)的金融服務(wù)模式，加強(qiáng)金融行業(yè)對(duì)糧食生產(chǎn)的支持力度。依托不斷完善的糧食產(chǎn)業(yè)信貸擔(dān)保體系，充分發(fā)揮農(nóng)村小額信貸、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等金融服務(wù)對(duì)糧食生產(chǎn)的支持作用，加快形成以財(cái)政保障為主、以金融支持為輔的雙重保障格局。

最后，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)和政策體系，切實(shí)保護(hù)種糧主體的合法權(quán)益。積極推動(dòng)糧食安全保障立法工作，形成以糧食安全為導(dǎo)向的法律法規(guī)和政策，加強(qiáng)執(zhí)法和監(jiān)督力度，保障糧食產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

加快構(gòu)建節(jié)糧減損長(zhǎng)效機(jī)制

通過(guò)建立制度化的長(zhǎng)效機(jī)制，減少糧食收割、物流和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的耗損率，杜絕食品消費(fèi)中的鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象，是健全國(guó)家糧食安全保障體系的重要內(nèi)容。

深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推廣低損耗、高效率的糧食收割方式，有效提升糧食收割機(jī)械作業(yè)的精細(xì)化水平，降低糧食生產(chǎn)過(guò)程中的耗損率。推廣現(xiàn)代化的糧食運(yùn)輸、儲(chǔ)藏模式，加快建立智能化的糧食運(yùn)輸與倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，依托互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)糧食運(yùn)輸和倉(cāng)儲(chǔ)過(guò)程的信息化與可視化管理，提升全鏈條的智能化監(jiān)管水平以降低運(yùn)輸與倉(cāng)儲(chǔ)環(huán)節(jié)的耗損率。切實(shí)解決糧油過(guò)度加工問(wèn)題，提高成品糧出品率和副產(chǎn)物綜合利用率。推進(jìn)餐廚廢棄物資源化利用，加大對(duì)餐廚廢棄物資源化利用企業(yè)的支持和相關(guān)技術(shù)的研發(fā)推廣力度。加強(qiáng)國(guó)情教育和糧食安全教育，加大反對(duì)食品浪費(fèi)的宣傳教育力度，營(yíng)造以節(jié)約糧食為榮、浪費(fèi)糧食為恥的社會(huì)氛圍，培養(yǎng)科學(xué)、文明的飲食文化。餐飲企業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)理念，切實(shí)履行提醒義務(wù)，鼓勵(lì)消費(fèi)者適量點(diǎn)餐，在菜品分量上提供多樣化選擇，推行健康、文明的餐飲消費(fèi)模式。積極推進(jìn)節(jié)約糧食、反對(duì)食品浪費(fèi)工作的法治化進(jìn)程，加快推進(jìn)糧食法立法進(jìn)程，建立有利于促進(jìn)糧食節(jié)約、反對(duì)食品浪費(fèi)的法律機(jī)制。

強(qiáng)化糧食生產(chǎn)的科技和人才支撐

耕地有限，技術(shù)進(jìn)步無(wú)限，“藏糧于技”是保障國(guó)家糧食安全的必然選擇。目前，我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)到了更多依靠農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步突破資源環(huán)境約束，統(tǒng)籌兼顧糧食安全和生態(tài)安全，提高農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步對(duì)糧食增產(chǎn)提質(zhì)的貢獻(xiàn)率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展道路的新階段。

通過(guò)構(gòu)建包括高校、科研院所、企業(yè)在內(nèi)的多元化研發(fā)體系，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究，全面升級(jí)農(nóng)業(yè)應(yīng)用技術(shù)，強(qiáng)化生物育種科技創(chuàng)新，著重突破一批影響作物單產(chǎn)提高、品質(zhì)提升、效益增加、環(huán)境改善的關(guān)鍵核心和“卡脖子”技術(shù)。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的政策支持，鼓勵(lì)科研院所和科技企業(yè)通過(guò)協(xié)同創(chuàng)新開(kāi)展農(nóng)用機(jī)械研發(fā)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)學(xué)研融合發(fā)展。

加強(qiáng)糧食生產(chǎn)中的科技和人才投入，是保障糧食安全的重要基礎(chǔ)，也是落實(shí)“藏糧于技”戰(zhàn)略的必然要求。不斷完善農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)體系，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)知識(shí)體系中農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方面的培訓(xùn)內(nèi)容，依托高校特色農(nóng)業(yè)學(xué)科培養(yǎng)一批既具有扎實(shí)農(nóng)業(yè)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，又熟知家庭農(nóng)場(chǎng)及農(nóng)業(yè)合作社管理經(jīng)營(yíng)模式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才，為糧食的規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)與生產(chǎn)提供充足人才儲(chǔ)備。通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)科研人員、農(nóng)業(yè)專家與種糧農(nóng)戶之間的精準(zhǔn)對(duì)接。積極開(kāi)展線上農(nóng)業(yè)教育和遠(yuǎn)程農(nóng)業(yè)指導(dǎo)，充分發(fā)揮高端人才對(duì)糧食生產(chǎn)的支撐作用。

適度開(kāi)展糧食進(jìn)口貿(mào)易

糧食適度進(jìn)口，是充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)，優(yōu)化糧食供給結(jié)構(gòu)，從更高層次上保障國(guó)家糧食安全，努力構(gòu)建糧食對(duì)外開(kāi)放新格局，積極參與全球和區(qū)域糧食安全治理的重要手段。目前，我國(guó)已實(shí)現(xiàn)了谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的糧食安全目標(biāo)。但實(shí)現(xiàn)谷物基本自給并不意味著完全不進(jìn)口糧食，在確�？诩Z絕對(duì)安全的前提下適度開(kāi)展糧食進(jìn)口貿(mào)易，不僅是現(xiàn)階段優(yōu)化糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)、提升糧食供應(yīng)能力的有效舉措，也是健全國(guó)家糧食安全保障體系的重要方式。

一方面，應(yīng)充分利用國(guó)際市場(chǎng)適度進(jìn)口糧食，提升國(guó)內(nèi)糧食供應(yīng)和保障能力，滿足國(guó)內(nèi)消費(fèi)者多樣化的糧食需求，有效緩解國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)帶來(lái)的環(huán)境、耕地等自然資源壓力；另一方面，開(kāi)展糧食進(jìn)口貿(mào)易應(yīng)堅(jiān)持底線思維，進(jìn)口糧食不能對(duì)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)造成沖擊，不能挫傷種糧農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，不能損害種糧主體的經(jīng)濟(jì)利益。推動(dòng)糧食進(jìn)口國(guó)別和渠道的多元化，消除國(guó)際糧食市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)糧食供給的沖擊；加強(qiáng)糧食進(jìn)口的配額管理，嚴(yán)厲打擊糧食走私，規(guī)范市場(chǎng)秩序，確保糧食產(chǎn)業(yè)安全；增強(qiáng)戰(zhàn)略眼光，樹(shù)立全球視野，引導(dǎo)具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)企業(yè)走出去，開(kāi)展糧食生產(chǎn)、加工、倉(cāng)儲(chǔ)、物流、貿(mào)易的跨國(guó)經(jīng)營(yíng)，積極參與全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈管理，不斷提高我國(guó)在國(guó)際糧食市場(chǎng)中的話語(yǔ)權(quán)，更好地保障國(guó)家糧食安全。