邱兆祥 劉永元：發(fā)揮好政策性金融在擴(kuò)大內(nèi)需中的作用

作者：邱兆祥 劉永元，均系北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員

2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，2021年的一個(gè)重要任務(wù)是“堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)”，強(qiáng)調(diào)“必須在合理引導(dǎo)消費(fèi)、儲(chǔ)蓄、投資等方面進(jìn)行有效制度安排”。習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神專題研討班開班式上提出，“要建立起擴(kuò)大內(nèi)需的有效制度，釋放內(nèi)需潛力，加快培育完整內(nèi)需體系”。堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，是黨中央在深刻分析我國(guó)所處的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展機(jī)遇的基礎(chǔ)上作出的重要戰(zhàn)略部署。政策性金融依托國(guó)家信用，配合財(cái)政、貨幣和產(chǎn)業(yè)政策，具有長(zhǎng)期、大額、低息的資金優(yōu)勢(shì)，是我國(guó)宏觀調(diào)控的重要工具，是中國(guó)特色現(xiàn)代金融體系的重要組成部分，對(duì)激發(fā)國(guó)內(nèi)大循環(huán)活力、堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略具有重要作用。

政策性金融是擴(kuò)大內(nèi)需的重要政策工具

政策性金融機(jī)構(gòu)是政策性金融的具體實(shí)施部門，作為以國(guó)家信用為基礎(chǔ)的市場(chǎng)主體，具有配合國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施的法定職能，在擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略中承擔(dān)著金融“國(guó)家隊(duì)”的作用。

政策性金融是擴(kuò)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的重要支撐�；�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有地區(qū)效應(yīng)、溢出效應(yīng)和互聯(lián)互通效應(yīng)，對(duì)于要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)集聚等具有重要影響，是擴(kuò)大內(nèi)需的前提和基礎(chǔ)。但長(zhǎng)期公共融資項(xiàng)目普遍具有投資期限長(zhǎng)、投入大、收益率低等特點(diǎn)，與商業(yè)銀行追求短期、安全超額回報(bào)率的偏好匹配度不高。財(cái)政過度投資又會(huì)擠壓其他公共支出，并對(duì)民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)。政策性金融機(jī)構(gòu)具有政府資源整合優(yōu)勢(shì)，以及長(zhǎng)期、大額、低息的成本優(yōu)勢(shì)，能夠通過跨期盈利的方式解決長(zhǎng)期公共融資領(lǐng)域難題，從而為擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長(zhǎng)發(fā)揮重要作用。

政策性金融是保民生、穩(wěn)就業(yè)的重要金融工具。保障和改善民生是擴(kuò)大內(nèi)需的重要著力點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力時(shí)，中小微企業(yè)和困難群眾會(huì)首先受到?jīng)_擊，基本民生托底作用愈加凸顯，與此同時(shí)，受稅基減少、支出擴(kuò)大等影響，中央和地方兩級(jí)財(cái)政收支平衡難度也會(huì)增大，民生領(lǐng)域的資金供給短缺問題會(huì)愈加突出。此外，養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的投融資普遍存在“市場(chǎng)失靈”，單純依靠商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化配置方式，難以實(shí)現(xiàn)資金的大規(guī)模集聚和有效配置。政策性金融由于具有政策性、優(yōu)惠性和引導(dǎo)性的特征，能夠?qū)⒔鹑谥薪楣δ芎驼�府組織協(xié)調(diào)功能實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，通過“打捆打包”方式整合高收益投資項(xiàng)目和低收益民生項(xiàng)目，并以長(zhǎng)期大額先導(dǎo)資金帶動(dòng)商業(yè)銀行和社會(huì)資本的后續(xù)投入，從而校正市場(chǎng)失靈問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。比如，截至2020年9月末，我國(guó)三大政策性金融機(jī)構(gòu)扶貧貸款余額合計(jì)2.6萬億元，占金融機(jī)構(gòu)扶貧貸款余額的比重高達(dá)60%。小微企業(yè)轉(zhuǎn)貸款余額3000億元，民營(yíng)企業(yè)貸款余額1.3萬億元，是保障和改善民生的主力金融機(jī)構(gòu)。

政策性金融是興產(chǎn)業(yè)、促轉(zhuǎn)型的有力抓手。擴(kuò)大內(nèi)需離不開產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全穩(wěn)定。從融資視角看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局具有技術(shù)更新迭代快、軟硬兼?zhèn)�、協(xié)同融合等特征，一些“卡脖子”領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)具有一定的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，短期內(nèi)無法依靠市場(chǎng)機(jī)制迅速獲得商業(yè)資本的支持。政策性金融機(jī)構(gòu)能夠深度參與國(guó)家和地方重大產(chǎn)業(yè)政策制定，能夠通過整合各方資源完善相關(guān)交易制度、財(cái)稅制度和信用制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和跨期效應(yīng)，從而克服商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)注重短期效應(yīng)的局限性。

政策性金融在促進(jìn)擴(kuò)大內(nèi)需中要把握好三個(gè)關(guān)系

擴(kuò)大內(nèi)需是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要各類市場(chǎng)主體協(xié)調(diào)配合。為最大限度形成政策合力，政策性金融機(jī)構(gòu)在支持?jǐn)U大內(nèi)需中應(yīng)把握好三個(gè)辯證關(guān)系。

處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。一方面，政策性金融機(jī)構(gòu)要做好與財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等一攬子宏觀調(diào)控工具的有效銜接，探索“政府專項(xiàng)債資本金+政策性金融中長(zhǎng)期貸款+商業(yè)資本”的融資方式，將政府力量轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)力量。另一方面，要堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化運(yùn)作原則，尊重市場(chǎng)規(guī)律、金融規(guī)律和行業(yè)規(guī)律，堅(jiān)持獨(dú)立信貸審批，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目現(xiàn)金流，確保抵質(zhì)押物審慎授信。

處理好當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。擴(kuò)大內(nèi)需應(yīng)注重提升供給體系對(duì)國(guó)內(nèi)需求的適配性，政策性金融機(jī)構(gòu)在信貸政策和貸款期限安排上，既要立足當(dāng)前“六穩(wěn)”“六�！钡裙ぷ鳎�更要注重長(zhǎng)期調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、換動(dòng)能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在保持前期出臺(tái)的各項(xiàng)普惠性短期金融政策的穩(wěn)定性的同時(shí)，加大中長(zhǎng)期貸款發(fā)放力度，著重支持生物醫(yī)藥、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、5G網(wǎng)絡(luò)等先進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，充分釋放擴(kuò)大內(nèi)需的新動(dòng)能。

處理好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和需求側(cè)管理的關(guān)系。政策性金融機(jī)構(gòu)要將稀缺的金融資源配置到供需循環(huán)的堵點(diǎn)和短板領(lǐng)域，助力形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動(dòng)態(tài)平衡。一方面，堅(jiān)持政策性職能定位，堅(jiān)持“保本微利”原則，引導(dǎo)資金更多流入高端供給的研發(fā)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，以提高供給質(zhì)量對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性。另一方面，堅(jiān)持以民生為導(dǎo)向擴(kuò)大消費(fèi)和有效投資，繼續(xù)加大教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的金融支持力度。

政策性金融支持?jǐn)U大內(nèi)需的著重點(diǎn)

作為政策性金融的具體實(shí)施部門，政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持底線思維，把握好各項(xiàng)惠企政策出臺(tái)的時(shí)機(jī)、節(jié)奏和連續(xù)性，以提升精準(zhǔn)服務(wù)擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的政策效果。

一是統(tǒng)籌支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加大對(duì)戰(zhàn)略性、先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性領(lǐng)域的中長(zhǎng)期資金支持，大力支持現(xiàn)代流通體系建設(shè)。探索發(fā)行低成本、長(zhǎng)期限的主題政策性金融債券，專項(xiàng)募集資金支持粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等重大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略；構(gòu)建支持新型基礎(chǔ)設(shè)施的全生命周期融資體系，完善重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、退出全生命周期的資金保障制度；支持城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)升級(jí)，為老舊小區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化等提供長(zhǎng)期資金支持。

二是大力支持現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。重點(diǎn)是克服外部性和協(xié)調(diào)性問題，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。首先，綜合性國(guó)家科學(xué)中心、大科學(xué)裝置建設(shè)具有長(zhǎng)期性、功能性、非營(yíng)利性等特征，對(duì)區(qū)域發(fā)展具有顯著正外部性，政策性金融應(yīng)與政府部門合作，探索設(shè)計(jì)多方參與、市場(chǎng)化運(yùn)作的長(zhǎng)期融資機(jī)制以支持其發(fā)展。其次，政策性金融機(jī)構(gòu)要配合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，優(yōu)先支持事關(guān)國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全和“卡脖子”的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，支持開展技術(shù)攻關(guān)和產(chǎn)品替代，打通產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的融資瓶頸和創(chuàng)新瓶頸。最后，與國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)基金、國(guó)家制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)基金、國(guó)家綠色發(fā)展基金等協(xié)同配合，通過投貸聯(lián)動(dòng)等方式統(tǒng)籌支持制造業(yè)上下游企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

三是構(gòu)建常態(tài)化跨周期調(diào)節(jié)機(jī)制。政策性金融應(yīng)發(fā)揮好跨周期調(diào)節(jié)作用，把握好逆周期短期政策的力度和節(jié)奏，豐富宏觀審慎工具箱，防止過度采取臨時(shí)刺激帶來的中長(zhǎng)期副作用；提升內(nèi)部治理能力，防止政策性金融機(jī)構(gòu)利用政策優(yōu)勢(shì)對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，政策性金融機(jī)構(gòu)之間應(yīng)合理分工，各有側(cè)重；構(gòu)建差異化的政策性金融機(jī)構(gòu)考核監(jiān)管體系，探索為政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理注資及建立中長(zhǎng)期資本補(bǔ)充的機(jī)制，增強(qiáng)其跨周期調(diào)節(jié)能力。