強化巨災(zāi)反脆弱性管理 推進巨災(zāi)風(fēng)險協(xié)同治理

西南大學(xué)謝家智主持完成的國家社會科學(xué)基金項目《巨災(zāi)風(fēng)險管理機制設(shè)計及路徑選擇研究》（項目批準(zhǔn)號為：12AGL008），最終成果為專著《社會脆弱性視角下巨災(zāi)風(fēng)險管理的機制及路徑選擇》。課題組成員有：陳利、車四方、涂先進、姚領(lǐng)、張明、陳啟亮、李屹然。

現(xiàn)代社會因為人與自然、人與社會、人與人之間的關(guān)系發(fā)展快速變化，風(fēng)險生成、傳播與擴散機理都發(fā)生前所未有的變化。巨災(zāi)系統(tǒng)的復(fù)雜性、脆弱性呈現(xiàn)新的特征，傳統(tǒng)的風(fēng)險管理制度和模式受到極大挑戰(zhàn)。雖然災(zāi)害社會學(xué)理論提出了不利的社會經(jīng)濟條件是人類社會在自然災(zāi)害面前具有“脆弱性”的原因，并提出了“反脆弱性發(fā)展”理念。但是，學(xué)界對巨災(zāi)風(fēng)險脆弱性的機理缺乏深入研究，巨災(zāi)風(fēng)險的擴散與放大機制僅僅停留在“框架”階段，巨災(zāi)風(fēng)險社會協(xié)同治理的目標(biāo)研究更多停留在理論階段。黨的十八大、十九大明確了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要求，巨災(zāi)風(fēng)險治理需要積極發(fā)展和引導(dǎo)公民社會組織參與風(fēng)險管理，改變我國在風(fēng)險管理中的“強政府弱社會”和政府主導(dǎo)的“單中心”管理格局。該成果引入多學(xué)科的理論和工具，創(chuàng)新研究視角和方法，研究脆弱性視角下的巨災(zāi)成災(zāi)機理、反脆弱性路徑、巨災(zāi)風(fēng)險社會協(xié)同治理機制等核心問題。

一 成果的主要內(nèi)容與重要結(jié)論

（一）巨災(zāi)是“自然因素”和“社會行為”共同作用的結(jié)果，巨災(zāi)風(fēng)險的成災(zāi)及放大更取決于風(fēng)險的社會行為

現(xiàn)代社會巨災(zāi)的發(fā)生是“天災(zāi)”與“人禍”的共同作用。災(zāi)害的發(fā)生，以及損失的擴散和放大往往因為人類的“社會行為”。因此，巨災(zāi)風(fēng)險的“社會行為”研究成為巨災(zāi)風(fēng)險管理的重心。社會的脆弱性和抗逆力是巨災(zāi)風(fēng)險“社會行為”的兩個重要屬性。社會脆弱性表現(xiàn)為“易損性”和“抵抗力”，脆弱性與災(zāi)害損失呈正相關(guān)的關(guān)系；抗逆力則表現(xiàn)為對災(zāi)害沖擊的“恢復(fù)力”，與災(zāi)害損失呈負(fù)相關(guān)的關(guān)系。因此，巨災(zāi)風(fēng)險威脅既取決于災(zāi)害因子自身，更取決于人類自身的脆弱性和抗逆力。人類“社會行為”對災(zāi)害具有“放大”或“減緩”的作用。巨災(zāi)風(fēng)險也許不可避免，但是，巨災(zāi)風(fēng)險的傳遞路徑可改變，巨災(zāi)損失的承受能力可調(diào)節(jié)，巨災(zāi)損失的不利影響可控制。該成果引入了社會脆弱性與抗逆力的災(zāi)害模型，揭示了巨災(zāi)的成災(zāi)機理；構(gòu)建脆弱性與抗逆力的評價體系及評價分析，對“中國情景”下的巨災(zāi)應(yīng)對提供了重要依據(jù)；基于風(fēng)險擴散與社會強化機制理論構(gòu)建的風(fēng)險放大評價結(jié)果，為反脆弱性管理提供了堅實的微觀基礎(chǔ)。

（二）巨災(zāi)風(fēng)險主體的風(fēng)險認(rèn)知及行為決策具有特殊性，提高政府和社會信任度有助于優(yōu)化風(fēng)險理性決策行為

不同于普通風(fēng)險，巨災(zāi)風(fēng)險認(rèn)知是一個特殊的、復(fù)雜的心理過程，并受到環(huán)境和社會的影響。風(fēng)險認(rèn)知影響風(fēng)險行為決策。基于風(fēng)險認(rèn)知理論，運用實驗經(jīng)濟學(xué)方法設(shè)計巨災(zāi)場景，驗證了面臨巨災(zāi)風(fēng)險，行為主體更傾向于采取風(fēng)險偏好行為決策的研究假設(shè)，巨災(zāi)風(fēng)險的低概率特征容易引起風(fēng)險主體的僥幸心理和風(fēng)險冒險偏好，具體表現(xiàn)為缺乏購買商業(yè)保險進行主動風(fēng)險管理的意識；另外，巨災(zāi)發(fā)生的時間壓力、心理壓力、信息不暢等使得人們往往采取非理性的、從眾的行為決策。研究表明，提高社會成員對政府及社會的信任度，可減輕人們對巨災(zāi)的恐懼感，促進理性行為和社會的有序。反之，將加劇風(fēng)險冒險行為并誘發(fā)巨災(zāi)危機。運用演化博弈理論方法研究政府參與和支持背景下家庭與保險公司決策的優(yōu)化條件，研究表明，風(fēng)險主體的行為決策受到周圍群體行為的影響，從而形成群體間行為策略選擇的相互依賴。政府的資助補貼可以極大影響理性的“從眾行為”。

（三）社會協(xié)同治理是巨災(zāi)風(fēng)險管理的目標(biāo)模式，協(xié)同治理機制設(shè)計是巨災(zāi)協(xié)同治理的關(guān)鍵

降低巨災(zāi)風(fēng)險社會脆弱性需要擴大參與主體的“社會性”，提高管理的“主動性”，增大損失分散的“稀釋性”，增強治理的“協(xié)同性”。巨災(zāi)風(fēng)險系統(tǒng)是由復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)。傳統(tǒng)巨災(zāi)管理缺乏對巨災(zāi)復(fù)雜系統(tǒng)的認(rèn)知和研究，因而對系統(tǒng)脆弱性的產(chǎn)生、巨災(zāi)災(zāi)變的形成、系統(tǒng)協(xié)同治理的研究難以深入，導(dǎo)致風(fēng)險管理難以擺脫“從災(zāi)害到災(zāi)害”的管理陷阱。復(fù)雜系統(tǒng)科學(xué)理論及巨災(zāi)風(fēng)險管理的實踐表明，巨災(zāi)復(fù)雜系統(tǒng)需要社會協(xié)同治理，協(xié)同治理已成為巨災(zāi)風(fēng)險管理的目標(biāo)模式。但是，協(xié)同治理也會面臨協(xié)同失靈的困境。協(xié)同治理涉及多元化的社會主體參與、多目標(biāo)的社會訴求、多環(huán)節(jié)的社會配合、多渠道資源的社會整合。實現(xiàn)協(xié)同有序的重要條件是構(gòu)建強大的溝通機制、參與機制、學(xué)習(xí)機制等協(xié)同治理機制。需要解決風(fēng)險治理中的治理目標(biāo)整合、權(quán)利分配、制度保障等關(guān)鍵要素。

（四）反脆弱性是系統(tǒng)工程，構(gòu)建現(xiàn)代風(fēng)險管理制度和機制是關(guān)鍵

影響風(fēng)險脆弱性的因素和環(huán)節(jié)相當(dāng)復(fù)雜，災(zāi)害風(fēng)險的脆弱性管理也是一個復(fù)雜系統(tǒng)。巨災(zāi)風(fēng)險社會脆弱性首先表現(xiàn)為制度的脆弱性，構(gòu)建現(xiàn)代巨災(zāi)風(fēng)險管理制度是前提，包括現(xiàn)代綜合巨災(zāi)風(fēng)險管理制度、巨災(zāi)管理準(zhǔn)備制度和巨災(zāi)風(fēng)險法律保障制度。巨災(zāi)損失的“集中性”必須借助于豐富的融資工具實現(xiàn)損失承擔(dān)的“分散性”。巨災(zāi)損失分散與融資機制不僅需要解決融資缺口問題，還需要有利于促進減災(zāi)防損和兼顧效率與公平。風(fēng)險知識缺失、風(fēng)險認(rèn)知偏差、風(fēng)險溝通障礙等因素會加劇風(fēng)險沖突、增加風(fēng)險脆弱性，強化巨災(zāi)風(fēng)險教育與風(fēng)險溝通制度能夠極大降低風(fēng)險社會放大。脆弱性是將風(fēng)險事件轉(zhuǎn)化為危機的“催化劑”，突發(fā)事件釀成危機的根源在于社會脆弱性。而危及的發(fā)生及程度的擴大反過來又會放大社會脆弱性。有效的應(yīng)急管理與巨災(zāi)危機應(yīng)對將極大減少風(fēng)險威脅和損失，同時增強反脆弱性的管理能力。

二 加強脆弱性管理，提高巨災(zāi)協(xié)同治理的政策建議

（一）加快巨災(zāi)法律制度建設(shè)，提高法制保障能力

現(xiàn)行風(fēng)險治理法律體系不完善，相關(guān)法律規(guī)定缺乏針對性、實用性和可操作性，導(dǎo)致在災(zāi)害管理中往往出現(xiàn)運用行政手段代替法律應(yīng)用的現(xiàn)象。因此，巨災(zāi)治理的立法工作較為迫切，如《建筑物標(biāo)準(zhǔn)法》《巨災(zāi)風(fēng)險監(jiān)測法》《巨災(zāi)災(zāi)害減輕法》《巨災(zāi)保險法》等。

（二）積極發(fā)展公民社會組織，促進多元協(xié)同治理

社會轉(zhuǎn)型、國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)背景下的巨災(zāi)風(fēng)險治理需要積極發(fā)展和引導(dǎo)公民社會組織參與風(fēng)險管理。應(yīng)加快政府的放權(quán)，積極培育和發(fā)展市場主體，引導(dǎo)和培育公民社會，增強專業(yè)市場組織參與，充分發(fā)揮社會組織在巨災(zāi)風(fēng)險治理中的特殊作用，實現(xiàn)從巨災(zāi)治理的“大政府小社會”向“大政府和大社會”轉(zhuǎn)變，從危機管理向風(fēng)險治理轉(zhuǎn)變。

（三）強化巨災(zāi)教育與溝通，增強公眾參與能力

加大風(fēng)險教育和風(fēng)險溝通是減少風(fēng)險沖突的重要途徑，也是進行巨災(zāi)風(fēng)險反脆弱性管理的重要路徑。強化學(xué)校教育、家庭教育和社區(qū)教育，以正規(guī)教育與非正規(guī)教育形式開展巨災(zāi)風(fēng)險教育，共同推廣形成巨災(zāi)安全文化。拓展溝通平臺、創(chuàng)新溝通機制與方式、充分運用社交新媒體積極開展雙向溝通、引導(dǎo)群體情感，從而減少風(fēng)險沖突，提高社會協(xié)同的有效性。

（四）加快政府改革進程，提高政府和社會公信力

公信力是政府治理和服務(wù)社會的客觀能力，最終表現(xiàn)為政府對社會的影響力與號召力，體現(xiàn)了政府的權(quán)威性、民主程度、服務(wù)程度和法制建設(shè)程度，反映了社會對政府的滿意度和信任度。政府社會公信力的提升要求政府成為一個負(fù)責(zé)任的政府、服務(wù)型政府、法治政府和透明的政府。加快政府機構(gòu)改革、促進政府職能轉(zhuǎn)變，可以有效提升政府形象和效率、增強政府公信力。

（五）保障災(zāi)害預(yù)防投資，提高災(zāi)害主動管理水平

積極預(yù)防是最有效和最低成本的風(fēng)險管理手段。建立政府穩(wěn)定的預(yù)算制度，保證災(zāi)害預(yù)防投入的制度化，逐漸提高災(zāi)害預(yù)防投入占GDP的比例；構(gòu)建多層次多元化的預(yù)防投入體系，保障預(yù)防投入的社會化；強化災(zāi)害預(yù)防在規(guī)劃和投資的過程管理，將災(zāi)害預(yù)防納入城市規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、工程建設(shè)與施工之中，提高規(guī)劃和發(fā)展的災(zāi)害預(yù)防能力；加快風(fēng)險監(jiān)測技術(shù)和裝備開發(fā)速度，提高科技防災(zāi)水平；大力發(fā)展災(zāi)害信息系統(tǒng)，提高災(zāi)害信息化管理能力。

（六）積極發(fā)揮社區(qū)作用，完善風(fēng)險治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

巨災(zāi)風(fēng)險協(xié)同治理依賴于構(gòu)建多層次、多中心，并相互連接、相互依賴的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體系�，F(xiàn)存的政府主導(dǎo)的線性模式和單中心治理模式的風(fēng)險治理網(wǎng)絡(luò)未能有效連接社區(qū)，社區(qū)未能有效發(fā)揮作用，表現(xiàn)出較大的脆弱性和較差的協(xié)同性。更為重要的是，在風(fēng)險治理網(wǎng)絡(luò)中，社區(qū)既是最重要的參與主體，又是連接企業(yè)、政府和家庭的橋梁。因此，強化社區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮社區(qū)作用，是社會協(xié)同網(wǎng)絡(luò)治理的重點和薄弱環(huán)節(jié)，是防止“孤島”效應(yīng)的有效手段。

（七）加快巨災(zāi)保障工具創(chuàng)新，提高風(fēng)險分散能力

應(yīng)加快巨災(zāi)保險的立法工作，積極營造巨災(zāi)保險的發(fā)展環(huán)境，加快發(fā)展巨災(zāi)保險和再保險，充分發(fā)揮保險在巨災(zāi)風(fēng)險損失分散中的作用；積極探索巨災(zāi)債券、氣象指數(shù)保險、巨災(zāi)股票等類型的巨災(zāi)風(fēng)險證券化產(chǎn)品，發(fā)揮保險產(chǎn)品在資本市場的籌融資功能及損失分散功能；擴大巨災(zāi)基金的來源渠道，構(gòu)建不斷增長的巨災(zāi)基金。探索建立全國性和區(qū)域性綜合巨災(zāi)基金，也可建立地震、洪水等專項巨災(zāi)風(fēng)險基金；建立政府與市場高效協(xié)同的巨災(zāi)風(fēng)險管理機制，實現(xiàn)各類風(fēng)險管理工具協(xié)調(diào)配合。

三 成果的價值

該成果區(qū)別并深入研究社會脆弱性與抗逆力的關(guān)系，進一步揭示巨災(zāi)的社會屬性，對巨災(zāi)風(fēng)險的成災(zāi)機理、災(zāi)害損失的擴散與傳播的機制進行研究；以社會脆弱性理論、風(fēng)險社會理論、風(fēng)險感知理論、風(fēng)險溝通理論為理論基礎(chǔ)，創(chuàng)新探索風(fēng)險擴散與社會強化機制理論；運用協(xié)同理論等系統(tǒng)科學(xué)理論，研究巨災(zāi)復(fù)雜系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與特征，吸收復(fù)雜系統(tǒng)科學(xué)的思想，研究巨災(zāi)復(fù)雜系統(tǒng)的屬性和行為特征，并利用協(xié)同學(xué)理論研究巨災(zāi)協(xié)同治理的機制設(shè)計。這些研究視角和理論的探索對促進巨災(zāi)風(fēng)險管理理論創(chuàng)新具有積極作用。通過構(gòu)建脆弱性和抗逆力的多維度分析與評價、巨災(zāi)風(fēng)險擴散與放大的分析評價，運用行為經(jīng)濟學(xué)、實驗經(jīng)濟學(xué)、進化博弈論、決策論等分析框架，研究巨災(zāi)風(fēng)險主體行為偏好與決策等研究設(shè)計，夯實了巨災(zāi)風(fēng)險管理的微觀分析基礎(chǔ)，并通過神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法、熵權(quán)法等方法進行實證研究。這些研究思路和方法對巨災(zāi)風(fēng)險理論的創(chuàng)新具有積極意義，對研究視角和研究內(nèi)容的創(chuàng)新也具有重要影響。