深化中國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系改革

吉林大學(xué)謝地主持完成的國家社會科學(xué)基金項目《中國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系研究》（項目批準(zhǔn)號為：12AZD107），最終成果為同名研究報告。課題組成員有：劉佳麗、孔曉、郁秋艷、肖興志、和軍、尹竹、謝斯儒。

一 研究的目的和意義

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。落實到城市公用事業(yè)領(lǐng)域，其主要矛盾就是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要及人民對城市美好生活向往，與城市公用事業(yè)發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。由城市公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征所決定，政府監(jiān)管在城市公用事業(yè)發(fā)展中扮演著重要角色。改革開放以來，我國城市公用事業(yè)取得長足發(fā)展，城市公用事業(yè)政府監(jiān)管改革不斷深化。同時，城市公用事業(yè)領(lǐng)域存在若干供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，公用事業(yè)政府監(jiān)管改革也存在碎片化問題，亟待通過全面深化改革加以解決。這是本項研究的基本背景。

該研究的目的，是在系統(tǒng)梳理已有研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合我國公用事業(yè)監(jiān)管實際，以提升政府監(jiān)管質(zhì)量、完善監(jiān)管治理為核心，推進(jìn)公用事業(yè)發(fā)展，使之既能夠滿足人民的公共服務(wù)需求，又有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，從而確立一種新的城市公用事業(yè)政府監(jiān)管理念，建立健全政府監(jiān)管體系。

二 成果的主要內(nèi)容、重要觀點及對策建議

基于上述研究背景和研究目的，該成果主要在以下幾個方面深化了我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系研究。

（一）城市公用事業(yè)監(jiān)管體系改革研究分析框架

鑒于我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管改革呈現(xiàn)碎片化的特點，單獨從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管立法或者是監(jiān)管手段的設(shè)計已無法滿足我國現(xiàn)階段的監(jiān)管需求，我國特有的國情和發(fā)展階段更是決定了我們絕不能簡單地照搬照抄國外公用事業(yè)監(jiān)管理論。因此，立足本國國情，做好城市公用事業(yè)監(jiān)管體系的“頂層設(shè)計”，對于推動公用事業(yè)發(fā)展，有效支撐城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長就具有了越來越重要的意義。

一般而言，公用事業(yè)政府監(jiān)管體系包括監(jiān)管目標(biāo)體系、監(jiān)管運行體系、監(jiān)管評價體系等三個子體系，并依順序形成正向反饋循環(huán)。應(yīng)調(diào)適公用事業(yè)監(jiān)管目標(biāo)體系，完善監(jiān)管運行體系，健全監(jiān)管評價體系，及時評估公用事業(yè)運行效果和存在的問題，通過監(jiān)管體系改革，培育公用事業(yè)發(fā)展新動能。在國內(nèi)學(xué)者對監(jiān)管制度、監(jiān)管體制、監(jiān)管機(jī)制“耦合”的基礎(chǔ)上，我們提出，增加目標(biāo)牽引和外部評價將減輕“耦合”難度，是深化城市公用事業(yè)監(jiān)管體系改革的現(xiàn)實選擇。特別是監(jiān)管績效評價體系的引入，包含了對監(jiān)管的監(jiān)管，使監(jiān)管不再是終點而是螺旋上升中的一環(huán)，這是市場經(jīng)濟(jì)條件下監(jiān)管改革的需要，是一種新的監(jiān)管理念。

引入監(jiān)管目標(biāo)體系和監(jiān)管績效評價體系以后，可以形成一個有利于加快城市公用事業(yè)發(fā)展，以有效支撐或拉動經(jīng)濟(jì)增長的帶有全程監(jiān)管性質(zhì)的公用事業(yè)監(jiān)管體系，建立起包括監(jiān)管目標(biāo)體系、監(jiān)管運行體系、監(jiān)管評價體系三個子系統(tǒng)有機(jī)統(tǒng)一的公用事業(yè)政府監(jiān)管體系理論分析框架。利用這個新的分析框架，有利于發(fā)現(xiàn)主要公用事業(yè)領(lǐng)域政府監(jiān)管體系存在的問題，全面把握主要公用事業(yè)領(lǐng)域在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中所處位置，評估主要公用事業(yè)領(lǐng)域發(fā)展動力的強(qiáng)弱及其與周邊系統(tǒng)乃至更大系統(tǒng)的融洽程度。目標(biāo)牽引如同“導(dǎo)航”，定期評價如同“體檢”，同時，也將有利于實現(xiàn)對城市公用事業(yè)政府監(jiān)管的監(jiān)管，從而有利于完善政府監(jiān)管治理，推進(jìn)政府治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

（二）監(jiān)管、公用事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長的實證分析

學(xué)界普遍認(rèn)為，公用事業(yè)的供給水平和質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)增長之間有著密切的聯(lián)系，一方面公用事業(yè)本身的產(chǎn)出和發(fā)展會直接帶來國民財富（GDP）的積累和增加，同時公用事業(yè)的發(fā)展又奠定了其他經(jīng)濟(jì)活動發(fā)展的基礎(chǔ)，公用事業(yè)的外溢效應(yīng)和投資的乘數(shù)效應(yīng)進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但由于城市公用事業(yè)一般具有資本規(guī)模大、沉淀成本高、部分自然壟斷性等特征，該領(lǐng)域是政府監(jiān)管的傳統(tǒng)領(lǐng)域，因此城市公用事業(yè)的發(fā)展在很大程度上也與政府監(jiān)管質(zhì)量有很大關(guān)系。該成果通過2004年至2015年的時間序列數(shù)據(jù)，構(gòu)建城市公用事業(yè)固定資產(chǎn)投資和地區(qū)GDP之間的誤差修正模型，從長期均衡和短期波動兩個方面考察二者間的定量關(guān)系�；�于對城市公用事業(yè)政府監(jiān)管相關(guān)理論的分析研究，該成果選取全國31個�。▍^(qū)、市）（不包括港澳臺地區(qū)）城市公用事業(yè)供給指標(biāo)參數(shù)，最終建立因子函數(shù)模型、因子得分模型和樣本排名模型三個數(shù)學(xué)模型。在廣泛收集權(quán)威的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，考察各項績效指標(biāo)對地方政府公用事業(yè)管理績效的影響程度。

實證結(jié)果表明，城市公用事業(yè)的投資發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)增長有顯著的正相關(guān)性，同時，通過對全國31個省（區(qū)、市）政府在城市公用事業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管有效性的定量衡量，總結(jié)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管績效水平與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)較強(qiáng)的規(guī)律性和相關(guān)性，進(jìn)一步證明合理有序的公用事業(yè)監(jiān)管體系有利于提升城市公用事業(yè)供給水平，從而正向作用于經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；反之，相對滯后的監(jiān)管會掣肘公用事業(yè)的發(fā)展，影響經(jīng)濟(jì)增長。該成果認(rèn)為，提升政府在公用事業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管質(zhì)量，有利于改進(jìn)公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的供給水平，從而為經(jīng)濟(jì)和社會創(chuàng)造更有利的發(fā)展環(huán)境，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不同區(qū)域間公共事業(yè)發(fā)展水平存在差距，政府監(jiān)管績效也存在差異，亟待進(jìn)一步提升監(jiān)管的有效性，滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公用事業(yè)增量和存量的發(fā)展需要。

（三）我國城市公用事業(yè)監(jiān)管體系的現(xiàn)狀及問題

城市公用事業(yè)監(jiān)管體系的構(gòu)建具有系統(tǒng)性，構(gòu)成監(jiān)管系統(tǒng)的元素相互作用，組織成復(fù)雜結(jié)構(gòu)。如圖1所示。

圖1城市公用事業(yè)監(jiān)管體系

為了更深入地分析城市公用事業(yè)監(jiān)管體系存在的問題，有必要結(jié)合我國正在不斷深化的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，集中分析我國城市公用事業(yè)在供給側(cè)面臨的主要結(jié)構(gòu)性矛盾，進(jìn)而分析城市公用事業(yè)監(jiān)管體系面臨的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾。我國城市公用事業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾表現(xiàn)在宏觀、中觀、微觀等不同的層面，其根源是公用事業(yè)政府監(jiān)管面臨的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，集中表現(xiàn)為監(jiān)管供給總量過剩和監(jiān)管供給結(jié)構(gòu)失衡：一是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的“越位”與社會性監(jiān)管的“缺位”并存；二是監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管體制與監(jiān)管法律制度供給均存在“短板”；三是城市公用事業(yè)政府監(jiān)管改革缺乏協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性，政府監(jiān)管運行體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)性失衡；等等。與此相聯(lián)系，我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管的目標(biāo)體系、監(jiān)管運行體系、監(jiān)管績效評價體系均有待完善。上述分析、判斷，對推動城市公用事業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并把政府監(jiān)管體系也納入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革范疇加以考量，加快建立健全我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系，具有重要理論價值和現(xiàn)實意義。

為了更好地揭示我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系的現(xiàn)狀和問題，該成果從改革開放以來城市公用事業(yè)監(jiān)管既有經(jīng)驗事實入手，分析了城市公用事業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制、體制、制度功能耦合不夠、協(xié)同性不足等問題，揭示了城市公用事業(yè)監(jiān)管體系的若干規(guī)律性問題，比如，監(jiān)管機(jī)制調(diào)整要求監(jiān)管體制、監(jiān)管制度的適應(yīng)性變化；監(jiān)管制度、監(jiān)管體制改革需要監(jiān)管機(jī)制支撐；監(jiān)管體制傳動、整合監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管制度；等等。這對于認(rèn)識我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管規(guī)律具有重要理論價值。

（四）城市公用事業(yè)監(jiān)管體系國際比較與借鑒

該成果對英國、美國、德國、法國、日本及我國香港地區(qū)公用事業(yè)監(jiān)管體系、制度、機(jī)構(gòu)及公眾參與制度做了比較研究，提出若干借鑒意義：一是公用事業(yè)改革應(yīng)服務(wù)于宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；二是監(jiān)管體系與經(jīng)濟(jì)增長歸屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的對立統(tǒng)一矛盾；三是法治現(xiàn)行保障監(jiān)管改革的落實；四是避免監(jiān)管手段目的化，特別是剖析了各國公用事業(yè)私有化負(fù)效應(yīng)，如企業(yè)更注重短期利益，而忽視長期利益的發(fā)展；信息不透明帶來的監(jiān)管成本上升；五是監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨立與否會影響監(jiān)管效率，應(yīng)該從國情出發(fā)；六是公眾參與制度不能照搬照抄，西方公眾參與是社會生活的重要環(huán)節(jié)，我國可以借鑒，但由于公眾自身的局限，不能代替專業(yè)研究、政治程序、管理制度，希望通過公眾參與解決所有問題是不現(xiàn)實的，更要防止因公眾參與引發(fā)矛盾等。

（五）深化城市公用事業(yè)監(jiān)管體系改革的政策建議

該成果認(rèn)為，建立健全城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系，可以借鑒企業(yè)管理體系，通過“目標(biāo)—運行—評價”的閉合上升循環(huán)，以目標(biāo)的拉力與評價的推力，使監(jiān)管擺脫原有的路徑依賴，并朝著科學(xué)有效、可控有序的改革方向前進(jìn)，增強(qiáng)監(jiān)管制度、體制、機(jī)制的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。具體建議：一是兼顧公眾利益、企業(yè)競爭和政府治理需要，尊重監(jiān)管規(guī)律，科學(xué)制定公用事業(yè)政府監(jiān)管目標(biāo)；二是建立專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)監(jiān)管體制的獨立性，提高監(jiān)管隊伍專業(yè)化、現(xiàn)代化水平；三是監(jiān)管制度安排應(yīng)從完善監(jiān)管向監(jiān)管治理轉(zhuǎn)變，法治先行，同時加強(qiáng)對監(jiān)管者的監(jiān)管，建立現(xiàn)代監(jiān)管制度，實現(xiàn)監(jiān)管治理；四是監(jiān)管機(jī)制設(shè)計應(yīng)有助于彌補公用事業(yè)短板促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，監(jiān)管應(yīng)當(dāng)有利于增加城市公用事業(yè)投資；五是注重基礎(chǔ)信息采集，加強(qiáng)城市公用事業(yè)統(tǒng)計監(jiān)管能力建設(shè)，努力解決監(jiān)管主體與監(jiān)管客體之間信息不對稱問題；六是建立健全城市公用事業(yè)監(jiān)管第三方定期評價制度，發(fā)揮公用事業(yè)智庫作用。

三 成果的價值

該成果的學(xué)術(shù)價值，一是通過2004年至2015年的時間序列數(shù)據(jù)，構(gòu)建城市公用事業(yè)固定資產(chǎn)投資和地區(qū)GDP之間的誤差修正模型，選取全國31個�。▍^(qū)、市）（不包括港澳臺地區(qū)）城市公用事業(yè)供給指標(biāo)參數(shù)，建立因子函數(shù)模型、因子得分模型和樣本排名模型三個數(shù)學(xué)模型，在廣泛收集權(quán)威的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，考察各項績效指標(biāo)對地方政府公用事業(yè)監(jiān)管績效的影響程度，驗證了政府監(jiān)管質(zhì)量與公有事業(yè)投資正相關(guān)、公有事業(yè)投資與經(jīng)濟(jì)增長績效正相關(guān)。二是在既有的監(jiān)管機(jī)制、體制、制度“耦合”研究的基礎(chǔ)上，提出并構(gòu)建了包括監(jiān)管目標(biāo)體系、監(jiān)管運行體系、監(jiān)管評價體系三個子系統(tǒng)的有機(jī)統(tǒng)一的公用事業(yè)政府監(jiān)管體系，進(jìn)而主張把提高政府監(jiān)管質(zhì)量的訴求，上升為政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化，形成新的城市公用事業(yè)政府監(jiān)管理念。三是從改革開放以來城市公用事業(yè)監(jiān)管既有經(jīng)驗事實入手，分析了城市公用事業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制、體制、制度功能耦合不夠、協(xié)同性不足等問題，揭示了城市公用事業(yè)監(jiān)管體系的若干規(guī)律性問題，比如，監(jiān)管機(jī)制調(diào)整要求監(jiān)管體制、監(jiān)管制度的適應(yīng)性變化。

該成果的應(yīng)用價值，一是結(jié)合我國正在不斷深化的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，系統(tǒng)分析了我國城市公用事業(yè)在供給側(cè)面臨的主要結(jié)構(gòu)性矛盾，進(jìn)而分析城市公用事業(yè)監(jiān)管體系面臨的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾。對推動城市公用事業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并把政府監(jiān)管體系也納入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革范疇加以考量，加快建立健全我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系，具有重要的現(xiàn)實意義。二是借鑒企業(yè)管理體系，設(shè)計通過“目標(biāo)—運行—評價”的閉合上升循環(huán)，以目標(biāo)的拉力與評價的推力，使城市公用事業(yè)監(jiān)管擺脫原有的路徑依賴，朝著科學(xué)有效、可控有序的改革方向前進(jìn)，增強(qiáng)監(jiān)管制度、體制、機(jī)制的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。