西部地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理創(chuàng)新

華南理工大學(xué)文宏主持完成的國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《西部地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理創(chuàng)新研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為：12CZZ037），最終成果為專著《西部地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理創(chuàng)新》。課題組成員有：卓黎黎、王郅強(qiáng)、張書、馬麗娜。

該成果對(duì)西部巨災(zāi)管理進(jìn)行跨領(lǐng)域研究，從公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等多重視角，全面闡述了西部地區(qū)的主要險(xiǎn)種和管理現(xiàn)狀，提出西部地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理創(chuàng)新路徑，結(jié)合西部地區(qū)的實(shí)際情況加以詳細(xì)說明，對(duì)實(shí)踐中巨災(zāi)管理提供了良好的思路，并延伸巨災(zāi)概念的范圍，突破了僅僅從發(fā)展誘因及結(jié)果規(guī)模限定巨災(zāi)的傳統(tǒng)認(rèn)知，突出了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)特征及作用過程，探討了自然災(zāi)害及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的共性問題，重點(diǎn)關(guān)注了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理的創(chuàng)新路徑，對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)中的個(gè)體安康及社會(huì)秩序的穩(wěn)定，具有重要的理論意義。

一 成果的主要內(nèi)容和重要觀點(diǎn)

該成果以西部地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)形勢變化為背景，從理論和實(shí)踐相結(jié)合的角度，對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理等相關(guān)概念進(jìn)行了界定，對(duì)核心概念之間的相互關(guān)聯(lián)進(jìn)行了明晰。該成果詳細(xì)闡述了國內(nèi)外巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)理論，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理理論、脆弱性理論、多部門協(xié)作理論等進(jìn)行分析，沿襲巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的理論論述精髓，概覽了西部地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及管理現(xiàn)狀，詳細(xì)分析了西部地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的種類，探討我國西部巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的總體評(píng)估體系，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指標(biāo)體系并科學(xué)地賦予權(quán)重。結(jié)合西部12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的災(zāi)情數(shù)據(jù)具體評(píng)估巨災(zāi)管理水平，在充分梳理國際巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及中東部地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足于西部地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)際情況，按照自然災(zāi)害與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的維度，盤點(diǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的成績及問題，總結(jié)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的成果，分別從構(gòu)建基于風(fēng)險(xiǎn)感知理論的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架，形成基于脆弱性理論的政府巨災(zāi)管理能力評(píng)價(jià)體系，基于協(xié)同政府理論的災(zāi)害管理多部門協(xié)作制度設(shè)計(jì)，以及巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)中的政府輿情管理優(yōu)化等方面，提出西部地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理創(chuàng)新路徑。結(jié)合自然風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不同維度，借鑒發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)，提出針對(duì)性的政策建議，以期為我國政府提升對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理能力做出一些有益的啟示。

西部地區(qū)生態(tài)及社會(huì)脆弱性特征明顯，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理形勢嚴(yán)峻。該地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)特征包括災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)與災(zāi)害立法的相對(duì)不健全、救援難度巨大與自救能力的成長不足、環(huán)境極端脆弱與社會(huì)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的迫切、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)需求強(qiáng)烈與保險(xiǎn)行業(yè)的相對(duì)滯后、風(fēng)險(xiǎn)治理難度大與人才科技儲(chǔ)備的欠缺、災(zāi)害與貧困的鏈條效應(yīng)顯著等方面。

造成西部地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理形勢嚴(yán)峻的原因涉及民族、生態(tài)、宗教、文化、治理等諸多因素，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理創(chuàng)新需求迫切。西部地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理，所面臨的將是生態(tài)環(huán)境更脆弱、資源保護(hù)基礎(chǔ)更欠缺、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力更低下的現(xiàn)實(shí)狀況。西部地區(qū)較為割裂的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理體系，如何應(yīng)對(duì)和治理爆發(fā)頻率集中、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)聚集的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，是切中巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理需求的集中領(lǐng)域。

西部巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理創(chuàng)新應(yīng)以“從應(yīng)急管理到風(fēng)險(xiǎn)管理”“從單災(zāi)種管理到全面管理”“從情景設(shè)置到虛擬演練”為基本原則，以“脆性評(píng)估”和“全面風(fēng)險(xiǎn)治理”等為理論框架，研究巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理創(chuàng)新的目標(biāo)、任務(wù)與需求，以及相應(yīng)的體制架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和支撐體系。

二 成果的對(duì)策建議

該成果基于對(duì)西部巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具體情況的深入分析，并在總結(jié)和比較國外相關(guān)理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國西部巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的困境，有重點(diǎn)地提出了做好巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的策略選擇與路徑優(yōu)化，并較為全面和系統(tǒng)地提出了實(shí)際工作當(dāng)中治理巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。

（一）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的機(jī)制深化與制度協(xié)同

將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)納入制度規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的常態(tài)化，從而做好巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)制度的機(jī)制深化與制度協(xié)同。具體而言，需要設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的主管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一調(diào)配救災(zāi)資源；加強(qiáng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理法制建設(shè)，使巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理工作有條不紊；強(qiáng)化中央政府與地方政府的職權(quán)協(xié)同，充分發(fā)揮多部門間的合作，提升防災(zāi)減災(zāi)的積極性；明確不同層級(jí)政府巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的治理責(zé)任，對(duì)政府巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的運(yùn)作過程進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定。

（二）優(yōu)化巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)資金管理和物資儲(chǔ)備

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的治理需要相應(yīng)的資源支撐，這是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的前提。具體可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善：做好巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備，充分發(fā)揮整個(gè)社會(huì)的力量，提高應(yīng)急預(yù)算資金的效能；建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的財(cái)政保障體系，加強(qiáng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的政府投入，建立國家應(yīng)急基金；逐步建立完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度。

（三）構(gòu)建巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的信息系統(tǒng)平臺(tái)

信息是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的核心要素，也是識(shí)別及判斷巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別及破壞程度的關(guān)鍵變量，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理離不開完整的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)作為支撐。具體而言：建立全國統(tǒng)一的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)信息系統(tǒng)，以迅速展開信息監(jiān)測和處理；建立健全的政府信息公開制度，積極做好巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)信息的預(yù)防、發(fā)布、引導(dǎo)及澄清工作，樹立正確的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)輿論導(dǎo)向；構(gòu)建完備的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，致力于信息識(shí)別與數(shù)據(jù)分析。

（四）完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制建設(shè)

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，政府必須果斷采取有效措施，整合各種社會(huì)資源，迅速掌控巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的局勢，致力于盡早地恢復(fù)正常社會(huì)秩序。要做到構(gòu)建巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案機(jī)制，依據(jù)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的具體要求，采取有效的應(yīng)對(duì)措施；優(yōu)化巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，包括預(yù)警機(jī)制、快速反應(yīng)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面，保證信息通暢，形成巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理力量的整合。

（五）充分發(fā)揮公眾在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的作用

樹立以人為本、預(yù)防為主、防治結(jié)合的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理思路，提高公眾對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)事件的認(rèn)知，從而提升全民巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，整合社會(huì)各界力量，調(diào)動(dòng)不同主體的主動(dòng)性；積極營造支持巨災(zāi)治理的社會(huì)氛圍，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)積極支持及全員參與；合理設(shè)置巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的激勵(lì)水準(zhǔn)，解決巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的可持續(xù)投入。

（六）強(qiáng)化巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的技術(shù)支撐

積極引入安全數(shù)字網(wǎng)絡(luò)等最新科學(xué)技術(shù)，不斷提升巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的安全系數(shù)，致力于構(gòu)建現(xiàn)代化的安全防御系統(tǒng)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)和應(yīng)急救援系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)代化，以最快時(shí)間恢復(fù)正常生產(chǎn)生活秩序，將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失降到最低限度，構(gòu)建安全有效的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理科技平臺(tái)。

（七）提升巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)報(bào)水平

尋求巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的蹤跡及規(guī)律，形成高效準(zhǔn)確的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，體現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)報(bào)水平，提前做好巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備工作。具體包括建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警的綜合系統(tǒng)，壓縮巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)信息回應(yīng)及行動(dòng)實(shí)施的時(shí)間，提升巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)測水準(zhǔn)；改進(jìn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測預(yù)警技術(shù)，提前做好避難防災(zāi)工作，降低生命安全隱患，減少經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失。

（八）完善多元主體參與巨災(zāi)治理的機(jī)制

當(dāng)前巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理多元化格局正在逐步形成，不同主體尤其是經(jīng)濟(jì)主體的影響力實(shí)力不斷擴(kuò)充，政府要做到積極組織動(dòng)員公眾參與應(yīng)急管理，發(fā)揮社會(huì)公眾的力量；鼓勵(lì)其他主體參與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理，實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的協(xié)同，提升風(fēng)險(xiǎn)治理的績效水準(zhǔn)；積極促進(jìn)多元主體的分工協(xié)作，綜合利用各方力量，發(fā)揮系統(tǒng)的整體優(yōu)勢；做好多元主體參與治理的資源保障，實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理物資資源保障的全面統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

（九）充分發(fā)揮新聞媒體和社會(huì)輿論導(dǎo)向作用

及時(shí)準(zhǔn)確權(quán)威的新聞報(bào)道能舒緩社會(huì)公眾面臨各種不確定狀況的焦慮情緒，消除社會(huì)公眾對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的恐懼。具體而言，完善新聞發(fā)布制度，力求風(fēng)險(xiǎn)信息的有效傳播，協(xié)調(diào)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理過程中各個(gè)媒體的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)；積極影響媒體議程設(shè)置，引導(dǎo)公眾的輿論方向，使得權(quán)威信息為公眾及時(shí)有效地獲取。

（十）強(qiáng)化巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)救助的捐助管理與心理干預(yù)

積極鼓勵(lì)針對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)捐贈(zèng)，激發(fā)公眾的公德心；健全社會(huì)慈善資金的監(jiān)督制度，保證資金的用途符合法律規(guī)定以及捐贈(zèng)受贈(zèng)雙方的意愿；協(xié)調(diào)心理援助工作有序開展，對(duì)災(zāi)區(qū)群眾提供及時(shí)有效的心理干預(yù)；引導(dǎo)民間力量參與災(zāi)后心理援助，從而組織具有針對(duì)性的心理救援。

三 成果的價(jià)值

從巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的類型特征與演化規(guī)律出發(fā)，以“脆性評(píng)估”和“全面風(fēng)險(xiǎn)治理”為分析框架，透析西部地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的制度需求，探討巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理能力的提升途徑，有助于明晰巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的體制架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制與支撐體系，實(shí)現(xiàn)多層次與廣視角的創(chuàng)新路徑與方法，形成基于脆性評(píng)估和模擬演練為基礎(chǔ)的組織學(xué)習(xí)機(jī)制，為進(jìn)一步完善地方政府治理、危機(jī)管理理論、政府發(fā)展模式理論等提供基礎(chǔ)。

推進(jìn)西部地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的脆性評(píng)估與管理創(chuàng)新研究，不僅能夠展現(xiàn)當(dāng)前我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的大體現(xiàn)狀，防止巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)由西部地區(qū)向全國的蔓延，實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理能力問題普遍性與特殊性的結(jié)合；而且有助于厘清一個(gè)國家在特定發(fā)展階段巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵要素，并能通過對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特征類型、形成機(jī)理、演化規(guī)律進(jìn)行實(shí)證分析，系統(tǒng)總結(jié)西部地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為西部地區(qū)公共決策提供客觀的數(shù)據(jù)與信息支持，從而為中國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。