施新州：黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本規(guī)律

作者：施新州，系國家社科基金項(xiàng)目“黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)基本規(guī)律研究”負(fù)責(zé)人、國家法官學(xué)院教授

黨內(nèi)法規(guī)是中國的一種政治法，屬于公法范疇。習(xí)近平總書記指出：“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場�！秉h內(nèi)法規(guī)制度形成于革命、建設(shè)和發(fā)展進(jìn)程，是黨堅(jiān)持政治理念、完善體制機(jī)制、優(yōu)化組織功能的制度保障。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨的傳統(tǒng)和優(yōu)勢(shì)，盡管所處歷史背景、社會(huì)環(huán)境和所面臨的時(shí)代要求不同，但它始終遵循其基本規(guī)律。

以馬克思主義法學(xué)觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持法與政治屬性的有機(jī)統(tǒng)一

黨內(nèi)法規(guī)制度是在中國政治發(fā)展及其法治化演進(jìn)中產(chǎn)生的，具有法與政治雙重屬性。馬克思在《〈政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判〉序言》中揭示了法與社會(huì)政治關(guān)系的特質(zhì)，“法的關(guān)系正像國家的形式一樣，既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般發(fā)展來理解，相反，它們根源于物質(zhì)的生活關(guān)系”。法與政治是有機(jī)統(tǒng)一的，政治決定法的屬性、結(jié)構(gòu)和功能；法規(guī)定且保障政治價(jià)值、體制及機(jī)制運(yùn)行；二者統(tǒng)一于社會(huì)政治過程。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)圍繞黨的指導(dǎo)思想、黨的宗旨和政治使命展開，實(shí)現(xiàn)法屬性與政治屬性相統(tǒng)一。

第一，堅(jiān)持馬克思主義理論指導(dǎo)。自成立之日起，中國共產(chǎn)黨就秉持科學(xué)社會(huì)主義理論，以解放社會(huì)最底層的勞苦大眾、建立人民的政權(quán)為己任，第一個(gè)綱領(lǐng)號(hào)召“要把工人、農(nóng)民和士兵組織起來”以實(shí)現(xiàn)社會(huì)革命，承認(rèn)無產(chǎn)階級(jí)專政，“直到消滅社會(huì)的階級(jí)區(qū)分”。在馬克思主義中國化的各階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終堅(jiān)持正確政治方向。

第二，堅(jiān)持人民至上原則。七大通過的黨章明確黨“代表中國民族與中國人民的利益”。事實(shí)上，黨的二大通過的《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》中就已申明：黨“應(yīng)當(dāng)是無產(chǎn)階級(jí)中最有革命精神的大群眾組織起來為無產(chǎn)階級(jí)之利益而奮斗的政黨”。人民性決定著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的法屬性和政治屬性。

第三，保障黨的政治使命。中國共產(chǎn)黨心懷解放全人類的崇高政治理想，這“使我們黨得以擺脫以往一切政治力量追求自身特殊利益的局限”。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在各層面體現(xiàn)這一根本特征，通過制定關(guān)于各級(jí)黨組織和黨員的法規(guī)制度，為階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供穩(wěn)定制度支撐，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，保障政治使命的完成。

以辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論為指引，堅(jiān)持在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)法的發(fā)展

法的內(nèi)容是由現(xiàn)實(shí)物質(zhì)條件決定并在實(shí)踐中產(chǎn)生的。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)根據(jù)不同歷史階段的現(xiàn)實(shí)需要，以黨的組織狀況和政治任務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論和實(shí)踐論，在艱辛實(shí)踐中探索前行。從黨的創(chuàng)立和大革命時(shí)期的制度移植借鑒，到土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期的實(shí)踐創(chuàng)新，從全民族抗日戰(zhàn)爭時(shí)期的新要求，到全國解放之后全面執(zhí)政的新發(fā)展，從改革開放新時(shí)期的規(guī)范化，到新時(shí)代以來的體系化，它經(jīng)歷了從單向度建設(shè)到全方位構(gòu)建的演進(jìn)過程。

第一，制度的移植和借鑒是初期的基本特征。中國共產(chǎn)黨是在共產(chǎn)國際幫助下成立的，黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)中有不少移植內(nèi)容。即使在瑞金局部執(zhí)政時(shí)期的法制建設(shè)亦然。由于缺乏黨建和執(zhí)政實(shí)踐積累，借鑒移植相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)是必要的，盡管受“左傾”教條主義影響存在不符合實(shí)際的規(guī)定并產(chǎn)生了嚴(yán)重錯(cuò)誤，但歷史地看，這在一定程度上推動(dòng)了事業(yè)發(fā)展和法規(guī)制度建設(shè)。

第二，實(shí)踐創(chuàng)新是制度成長的源泉。“三灣改編”把黨支部建在連上等措施，為制度創(chuàng)新提供了條件�！饵h代表工作大綱》（1928年）對(duì)黨代表的政治要求、工作職責(zé)、紀(jì)律任務(wù)等進(jìn)行了規(guī)定。此類制度創(chuàng)新不僅符合現(xiàn)實(shí)需要、推動(dòng)組織發(fā)展，還為保障紅軍建設(shè)、武裝斗爭、土地革命的統(tǒng)籌推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。改革開放新時(shí)期，隨著黨內(nèi)法規(guī)制定工作的規(guī)范化，在1990年印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。2013年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》公開發(fā)布。2019年，該條例進(jìn)一步修訂，對(duì)保障法規(guī)制度之間的協(xié)調(diào)銜接配套意義重大，其本身也是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的實(shí)踐成果和制度成果。通過實(shí)踐與認(rèn)識(shí)的辯證過程，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在實(shí)踐創(chuàng)新中不斷發(fā)展。

第三，從單向度發(fā)展到體系化構(gòu)建是必然趨勢(shì)。黨的組織狀況和政治任務(wù)決定著法規(guī)制度建設(shè)的具體內(nèi)容，大革命失敗后強(qiáng)調(diào)紀(jì)律制度建設(shè)，土地革命時(shí)期重視基層組織制度建設(shè)。黨的六屆六中全會(huì)（擴(kuò)大）通過《關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》等文件，完善了中央組織制度建設(shè)。各階段的單向度發(fā)展，為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)提供了制度依據(jù)。全國執(zhí)政后，隨著“新三步走戰(zhàn)略”的實(shí)施，啟動(dòng)全面依法治國，黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化構(gòu)建得以快速發(fā)展。

以加強(qiáng)和完善黨的建設(shè)為目標(biāo)，堅(jiān)持法的內(nèi)容和法的形式相統(tǒng)一

法的內(nèi)容是社會(huì)（人）的關(guān)系，法的形式是明確的普遍規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)目標(biāo)，在形式上是構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，在內(nèi)容上則規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系、增進(jìn)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，加強(qiáng)黨的建設(shè)。在具體實(shí)踐中，針對(duì)那些削弱黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和阻礙黨的建設(shè)之環(huán)節(jié)、因素，通過建章立制、補(bǔ)齊短板，增強(qiáng)黨建工作的科學(xué)性和有效性，提高黨的建設(shè)質(zhì)量。

第一，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨各方面建設(shè)的制度全覆蓋。在革命、建設(shè)和改革進(jìn)程中，形成了包括思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)等在內(nèi)的黨的建設(shè)體系。法規(guī)制度具有根本性、系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，對(duì)推進(jìn)黨的建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化有著重要作用。黨的十八大以來，中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作實(shí)施了兩個(gè)五年規(guī)劃，并于今年如期實(shí)現(xiàn)了形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的目標(biāo)。黨的建設(shè)之制度化程度，是衡量黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在形式和內(nèi)容上相統(tǒng)一的重要尺度。

第二，加強(qiáng)黨的政治建設(shè)。1980年制定的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和2016年制定的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》是加強(qiáng)黨的政治建設(shè)在制度發(fā)展上的體現(xiàn)。政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)須把政治標(biāo)準(zhǔn)和政治要求貫穿于黨的建設(shè)各方面各環(huán)節(jié)的具體制度規(guī)定。這是從經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中總結(jié)出來的。

第三，堅(jiān)持思想建設(shè)與制度建設(shè)相結(jié)合。七大黨章要求“黨員必須努力地提高自己的覺悟程度”，并作為黨員義務(wù)進(jìn)行了制度性規(guī)定。黨的十八大以來，注重把黨的宗旨、指導(dǎo)思想、奮斗目標(biāo)、基本路線等融入修訂制定的準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則和規(guī)范性文件，有的法規(guī)制度明確規(guī)定了理論學(xué)習(xí)和理想信念教育的形式和內(nèi)容，體現(xiàn)“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”的要求。

以增強(qiáng)黨的能力為標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持在具體實(shí)施中實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值

法的價(jià)值體現(xiàn)在法與社會(huì)的關(guān)系之中，表征為它滿足人類社會(huì)生存和發(fā)展需要的屬性和功能。黨內(nèi)法規(guī)制度的價(jià)值在于，通過具體實(shí)施，優(yōu)化黨組織的結(jié)構(gòu)與功能，推進(jìn)黨內(nèi)民主和黨內(nèi)法治，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，增強(qiáng)各級(jí)黨組織（包括黨員干部）的能力。黨內(nèi)法規(guī)制度的生命在于實(shí)施，具體包括黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行、解釋、遵守和監(jiān)督保障。在生動(dòng)的實(shí)施實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)制度才能以法的理性實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值。

第一，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施堅(jiān)持系統(tǒng)性推進(jìn)。黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施不是單一行為而是一個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，包括黨內(nèi)法規(guī)制度的普及（宣傳、教育和培訓(xùn)）、黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行（主體及其職責(zé)要求）、解釋（與黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力）、執(zhí)行責(zé)任制（監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)）、執(zhí)行情況和實(shí)施效果的評(píng)估（在總結(jié)和清理基礎(chǔ)上修訂廢止黨內(nèi)法規(guī)制度），需堅(jiān)持系統(tǒng)性推進(jìn)，以保障其科學(xué)性、專業(yè)性和有效性。

第二，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施要求嚴(yán)格公正規(guī)范。嚴(yán)格執(zhí)行黨章和黨規(guī)，黨規(guī)黨紀(jì)面前一律平等，是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)�！豆伯a(chǎn)黨組織根本原則》（1929年10月27日）明確指出：“共產(chǎn)黨的紀(jì)律是非常嚴(yán)的”，“無論是負(fù)責(zé)同志或一個(gè)普通黨員都要遵守的”。過去如此，現(xiàn)在亦然�！安徽撌裁慈�，不論其職務(wù)多高，只要觸犯了黨紀(jì)國法，都要受到嚴(yán)肅追究和嚴(yán)厲懲處�！�

第三，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)堅(jiān)持制定和實(shí)施并重。這體現(xiàn)著良法善治的品質(zhì)及要求。正是在具體實(shí)施中，黨內(nèi)法規(guī)制定工作的能力和水平才得以不斷提升。馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中指出，“一步實(shí)際運(yùn)動(dòng)比一打綱領(lǐng)更重要”。同時(shí)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在制定和實(shí)施并重的實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)才能夠不斷提升整體質(zhì)量，砥礪理性精神，堅(jiān)定法治原則。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義法治理論的實(shí)踐基礎(chǔ)，其基本規(guī)律與黨的建設(shè)規(guī)律、黨的執(zhí)政規(guī)律、國家政權(quán)建設(shè)規(guī)律是一致的。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)基本規(guī)律研究，將推動(dòng)當(dāng)代中國法政治學(xué)發(fā)展，為完善中國特色社會(huì)主義法治體系和建設(shè)社會(huì)主義法治國家提供理論支撐。