劉文鵬：清代驛站財(cái)政機(jī)制的形成與演變

作者：劉文鵬，系中國(guó)人民大學(xué)清史研究所教授，本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“清代驛站史研究”〔19ZDA207〕階段性成果

驛站是中國(guó)歷代王朝傳遞信息、遞運(yùn)物資的主要渠道，在維系國(guó)家統(tǒng)一方面發(fā)揮著重要作用。驛站的正常運(yùn)轉(zhuǎn)全賴(lài)驛站經(jīng)費(fèi)之保證，所謂“國(guó)脈疏通原借驛遞，而驛遞急需端賴(lài)錢(qián)糧”。一般認(rèn)為，清朝入關(guān)后一掃舊弊，攤派、加征得到有效抑制。這一觀點(diǎn)突出了明清之際驛站財(cái)政的差異。但實(shí)際上，明末加派之征也通過(guò)各種隱性方式在清代得以延續(xù)。在清初裁驛費(fèi)充軍餉的財(cái)政政策影響下，清代驛站財(cái)政走向了既病民又病官的攤派舊途。

明代驛站財(cái)政與驛役官當(dāng)改革

明初驛站財(cái)政建立在實(shí)物財(cái)政基礎(chǔ)之上，有賴(lài)于田賦征收和勞役僉派。洪武元年（1368年）正月，明太祖詔令天下廣置各驛，其驛站差役僉派民戶(hù)出辦。具體方法是，“馬有上中下三等，驗(yàn)民田糧出備”（《明太祖實(shí)錄》卷29，洪武元年正月庚子）。即民戶(hù)依照糧賦多寡對(duì)等充任驛傳馬夫，其不足數(shù)者可以數(shù)戶(hù)共充一夫。本縣人戶(hù)不足，則“以相鄰州縣點(diǎn)差”，謂之“協(xié)濟(jì)”。甚至令東南富戶(hù)、市民前往北方諸省協(xié)濟(jì)應(yīng)役。官方除提供驛舍、備辦廩糧及派遣官吏外，驛站其余所有開(kāi)支均由驛傳役夫親身應(yīng)役承擔(dān)。此外，尚有里甲和均徭內(nèi)編派驛站差役，以滿(mǎn)足其財(cái)政開(kāi)支需要。

洪武二十七年（1394年），明朝將永充改為“依次輪充”（萬(wàn)歷《惠州府志》卷10，《賦役志下》，明萬(wàn)歷四十五年刻本）。其僉編時(shí)間有三年、五年和十年之別。但地方政府在實(shí)際僉派中并不遵守定制，以至于有役三五十年者。此外在沒(méi)有預(yù)算與額設(shè)經(jīng)費(fèi)的體制下，驛站馬夫等便成為驛丞等官吏盤(pán)剝的對(duì)象。以上兩方面導(dǎo)致嘉靖以前的馬戶(hù)不堪重?cái)_，驛站運(yùn)行困難。

成化、弘治年間白銀貨幣化地位得到官方承認(rèn)，一系列以財(cái)稅定額為目的、減輕地方差役負(fù)擔(dān)的差役納銀改革隨之展開(kāi)，驛站的日常運(yùn)轉(zhuǎn)也由力役親當(dāng)改為征銀雇募，至嘉萬(wàn)時(shí)期，因推行一條鞭法改革，得以最終確立。具體做法是根據(jù)過(guò)往支銷(xiāo)數(shù)目，預(yù)估一年驛站夫馬工料銀額數(shù)，將其攤?cè)肴�縣糧賦或額田中征收。對(duì)于他縣協(xié)濟(jì)馬匹，則按每馬所需折銀，分派各協(xié)濟(jì)州縣“照畝均征”（申佳胤：《臨洺驛馬政記》，載崇禎《永年縣志》卷7）。征收的站銀，以府為單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并征收，然后由府轉(zhuǎn)發(fā)各驛，招募人員當(dāng)差。

官征官募確實(shí)起到了均平差役、減輕百姓負(fù)擔(dān)的作用，“計(jì)地征糧，可以免馬頭獨(dú)累之苦；募人當(dāng)應(yīng)，可以絕官吏求索之私”（劉麟：《清惠集》卷3，《均驛傳安人心扶公論杜私情以免偏苦疏》，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館1987年版，第348頁(yè)）。但新政實(shí)施不過(guò)十余年，即弊端百生。一方面，官府“給驛漸廣”，導(dǎo)致地方驛站開(kāi)支不斷增加；另一方面，過(guò)往官員多索馬匹差夫，馬戶(hù)“賣(mài)產(chǎn)鬻兒，傾家喪命”。更甚者，明季“國(guó)用不足，將原額驛站夫馬工食草料銀兩半裁以充練餉”（《宣大山西總督李鑒啟本》，順治二年五月八日），地方驛站財(cái)政更加吃緊。本縣“馬戶(hù)逃竄，扳累難支”，他縣協(xié)濟(jì)亦托故不前，地方不得不再度僉派里民應(yīng)當(dāng)，復(fù)“蹈萬(wàn)歷以前之夙弊”。而“驛卒糊口無(wú)資，群起為盜”（《順天巡按柳寅東揭報(bào)驛遞疾苦》，順治元年七月，載張偉仁主編：《明清檔案》第1冊(cè)，臺(tái)灣聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司1986年版）。

清初中央對(duì)明代驛站財(cái)政體制的調(diào)整

清朝入關(guān)之初，平定全國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)仍在持續(xù)，大量地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)被裁撤充餉，驛站錢(qián)糧也不例外。在財(cái)政緊缺的情況下，既要全力保障軍費(fèi)，又要維持驛站正常運(yùn)轉(zhuǎn)，中央和地方政府為維護(hù)各自利益走上不同道路。

于中央而言，順治元年（1644年）七月清朝廢止一切明末加派，廢除明末里甲僉派，將全國(guó)驛站由民當(dāng)改為官當(dāng)，所有經(jīng)費(fèi)均于正項(xiàng)地丁內(nèi)動(dòng)支，“不復(fù)累及百姓”。與此同時(shí)，令各省站銀“以萬(wàn)歷初年會(huì)計(jì)錄為準(zhǔn)”，“照舊征收，加增者不準(zhǔn)”（《戶(hù)部尚書(shū)英峩岱題本》，順治二年六月六日）。

然而，明末清初接連不斷的災(zāi)荒、戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致地方田賦收入急劇下降，部分省份站銀除荒后實(shí)征不及原額半數(shù)，巨大的經(jīng)費(fèi)缺口令驛站運(yùn)轉(zhuǎn)維艱。更重要的是，清初持續(xù)的軍事行動(dòng)導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘。權(quán)衡之下，清朝不得不裁減包括驛站經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的地方財(cái)政以充實(shí)軍餉。驛站經(jīng)費(fèi)的大幅壓縮主要集中于順治九年（1652年）至十四年（1657年）和康熙平定三藩之亂期間，此后雍乾各朝均陸續(xù)裁減。全國(guó)站銀“通計(jì)裁扣之?dāng)?shù)，自順治九年以迄乾隆，竟居原額三分之二”（民國(guó)《鹽山新志》卷8，《賦役篇上》，民國(guó)五年刊本）。

在額征驛站銀劇減，加之禁止攤派、裁驛充餉的境況下，清廷只能盡可能地集中有限驛站財(cái)政資源，使其利用最優(yōu)化。方法主要有三：一是裁僻濟(jì)沖，將驛站經(jīng)費(fèi)集中于主干驛道。二是調(diào)整驛道走向、開(kāi)辟新驛道。順治年間，為減輕河南、山東驛站負(fù)擔(dān)，清朝開(kāi)通經(jīng)山西前往川陜甘等地區(qū)的驛道，河南驛站負(fù)擔(dān)有所減輕；山東則開(kāi)通了經(jīng)德州、泰安、蒙陰、郯城前往江蘇的“山東東道”，使原有山東中路的驛站壓力有所緩解。驛道重新規(guī)劃后要求行差人員循規(guī)定驛道行進(jìn)，并在勘合火牌內(nèi)明白填注，嚴(yán)禁隨意改變路途。三是嚴(yán)格掌握地方驛站財(cái)政奏銷(xiāo)。順治八年（1651年），清朝確立各省財(cái)政奏銷(xiāo)制度后，規(guī)定驛站的各項(xiàng)開(kāi)支需歲終匯造清冊(cè)，由戶(hù)部核實(shí)奏銷(xiāo)。自順治三年（1646年）至十四年修撰完成的各省賦役全書(shū)，更是將各省起運(yùn)存留、驛站額支數(shù)目固定下來(lái)。通過(guò)賦役全書(shū)和奏銷(xiāo)制度，各省驛站每年的財(cái)政收支也盡在中央的掌握之中。這既有助于中央了解地方驛站財(cái)政之盈絀，及時(shí)作出調(diào)整；也將府州縣驛站財(cái)政納入藩司和中央管控之下，方便了驛站財(cái)政資源的宏觀調(diào)撥。

上述改革確實(shí)值得稱(chēng)許，在財(cái)政極度緊張的情況下通過(guò)法律禁令確保地方不得派累里甲，展現(xiàn)了新朝氣象。但奈何由于清初戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)支甚巨，很多本應(yīng)裁僻濟(jì)沖的夫馬錢(qián)糧亦經(jīng)常被中央挪作軍餉。地方政府為保障驛站的正常運(yùn)轉(zhuǎn)疲于應(yīng)對(duì)，不得不百般騰挪，甚至延續(xù)明季攤派舊弊。

清前期各省對(duì)驛站財(cái)政體制調(diào)整的因應(yīng)

整體而言，各省解決地方驛站財(cái)政問(wèn)題的舉措主要集中在復(fù)原額、顧驛遞，嚴(yán)考成、革協(xié)濟(jì)等方面，而在州縣層面更為通行的做法則是直接僉派里甲。

所謂復(fù)原額，即各省督撫在除荒實(shí)征站銀過(guò)少的情況下，奏請(qǐng)恢復(fù)該省舊設(shè)站銀數(shù)額。部分省份在朝廷下令裁去明季攤派并統(tǒng)計(jì)舊額銀時(shí)，往往在萬(wàn)歷初年額設(shè)站銀基礎(chǔ)上將里甲夫馬工料銀和攤派銀兩一并作為本省額設(shè)驛站銀統(tǒng)計(jì)、報(bào)呈，實(shí)際上是將“舊額”提高，把明代站銀、里甲夫馬銀和攤派銀以隱蔽的方式承續(xù)下來(lái)。而裁撤地方經(jīng)費(fèi)過(guò)程中，驛站經(jīng)費(fèi)可能雖亦被裁撤，但因?yàn)樾枰�維持驛站的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，驛站經(jīng)費(fèi)的裁撤力度不及其他經(jīng)費(fèi)，所以在順治初期裁節(jié)地方經(jīng)費(fèi)的過(guò)程中，面對(duì)經(jīng)費(fèi)緊缺的情況“先盡驛站支用”的“顧驛遞”政策在一定時(shí)期內(nèi)得以貫徹落實(shí)。

明清之際的驛站協(xié)濟(jì)制度是保障沖途大驛有效運(yùn)轉(zhuǎn)的良制。但協(xié)濟(jì)的正常運(yùn)行需建立在驛站財(cái)政充足的基礎(chǔ)上，一旦經(jīng)費(fèi)被挪用或裁減，各地往往托故不前，導(dǎo)致受協(xié)驛站運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。為解決該問(wèn)題，清朝將協(xié)濟(jì)站銀完納與否、完納分?jǐn)?shù)均納入官員考成。但協(xié)濟(jì)站銀畢竟還需多一道解送程序，此間輾轉(zhuǎn)費(fèi)時(shí)、各級(jí)侵扣，其弊多端。于是，各省紛紛奏請(qǐng)將“本州縣之正項(xiàng)用補(bǔ)本驛之急需，而以外州縣之協(xié)濟(jì)，匯解藩司抵補(bǔ)正項(xiàng)”（《河南巡撫吳景道題本》，順治八年十月二十四日），南省協(xié)濟(jì)北方站銀也照此方法辦理。此項(xiàng)調(diào)整至康熙七年（1668年）最終成為定制，并施行于全國(guó)，起自明代的驛站協(xié)濟(jì)制度被廢止。此種方法減少了站銀支用的程序，提高了驛站運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

中央和各省為籌措驛站經(jīng)費(fèi)，經(jīng)過(guò)多重努力，確實(shí)起到一定作用，似乎驛站也得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)；但如果我們將視野轉(zhuǎn)移至州縣，則會(huì)發(fā)現(xiàn)驛站財(cái)政狀況呈現(xiàn)的是另外一幅景象。

清人薛所蘊(yùn)《驛卒詞》云：“閭閻困敝乏幫貼，差煩馬瘦芻茭絕。……縣官逮治驛卒死。五更三點(diǎn)不交睫，頭枕驛門(mén)候消息�！保◤垜�(yīng)昌編：《清詩(shī)鐸》卷9，中華書(shū)局2022年版，第262頁(yè)）這并非夸張和想象之詞。順治年間曾任新樂(lè)縣知縣、專(zhuān)管沖途大驛西樂(lè)驛的林華皖對(duì)當(dāng)時(shí)的驛站困境有過(guò)總結(jié)：一則差務(wù)繁忙，“每日數(shù)起”；二則夫役“額設(shè)者有數(shù)”，每遇大差勢(shì)必另外雇覓；三則馬騾羸瘦，“陸續(xù)行差，倒斃不一，月而殆盡”；四則行差人員百般苛索，夫役折干、背負(fù)過(guò)重（林華皖：《治鮮集》卷2，《驛郵略》，載《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》第880冊(cè)，上海古籍出版社2002年版，第430~431頁(yè)）�？滴酢敦S潤(rùn)縣志》更直白指出：“輸蹄往來(lái)，絡(luò)繹不絕，糧糗芻薪，存留不能及半，協(xié)濟(jì)未必以時(shí)，縣令之拮據(jù)，殆所不免�！保�康熙《豐潤(rùn)縣志》卷4，《賦役志·驛傳》，清康熙三十一年刻本）絕大多數(shù)州縣官員不堪重負(fù)，自殺者亦不在少數(shù)。其最終結(jié)果，“存留各項(xiàng)節(jié)次裁減，州縣之事束手無(wú)策，勢(shì)不得不私派之民，民既出雇役之錢(qián)，仍不免于役又不知凡幾矣”（康熙《靈壽縣志》卷4，《田賦上》，清康熙二十五年刻本）。攤派里甲成為州縣官自然而然的選擇。

然而，直接攤派里甲顯然與清朝不加賦的政策相沖突。天津巡撫張忻、保定巡撫郝晉及經(jīng)手知縣都曾因觸犯此律最后交刑部議處。故很多地方州縣只能想方設(shè)法將攤派合法化：一是延續(xù)明季之“強(qiáng)制性雇募”手段，名為發(fā)銀雇募、聽(tīng)民應(yīng)召，實(shí)則是強(qiáng)制性“照里派輪”，官方挾公權(quán)權(quán)威進(jìn)行變相攤派，并非純粹的自由雇募應(yīng)召之制。另一種是額外攤派，倒逼國(guó)家財(cái)政政策作出調(diào)整，將攤派合法化。部分州縣驛站確實(shí)差務(wù)繁忙，必須額外派征。但為避免胥吏、馬頭毫無(wú)限制多征，引致民怨沸騰，清廷將額外攤征編入賦役全書(shū)，承認(rèn)各種加派的合理性并使之合法化。

清前期驛站財(cái)政體制改革的影響及其余緒

清人曾對(duì)本朝的廢力役親當(dāng)為官當(dāng)官募之制大為贊賞，稱(chēng)“清興，掃除舊政，與民更始。而錢(qián)糧則例一以萬(wàn)歷初年為定，且賦皆改折而無(wú)本色之征，差皆雇役而無(wú)僉點(diǎn)之害……民無(wú)一事之?dāng)_，薄賦輕徭，培植邦本，萬(wàn)世無(wú)疆之休基此矣”（康熙《吳橋縣志》卷3，《食貨志》，清康熙十九年刻本）。

但清初軍興旁午，裁驛充餉時(shí)常有之。實(shí)際上“額設(shè)工料已減十分之三，差務(wù)更增十分之四”的情況下，地方財(cái)政仍然左支右絀。驛站之弊不僅官累難除，民累亦未減輕。一方面，清初裁節(jié)驛費(fèi)并非為了減輕百姓負(fù)擔(dān)，而是裁驛充餉，百姓壓力并未減輕。另一方面，在“額設(shè)有數(shù)”的驛站財(cái)政體制下，州縣為保證驛站運(yùn)轉(zhuǎn)，又不得不走上加派里民的老路。這一回頭路不僅額外增加了百姓負(fù)擔(dān)，甚至在一定程度上倒逼中央將部分?jǐn)偱珊戏ɑ�。清廷減輕里甲攤派負(fù)擔(dān)的宣言也就此告以破產(chǎn)。官員既存在加賦的罪名，百姓亦承受攤派的壓力，實(shí)在是病民病官。

以上種種弊病的存在，究其原因，即在于中央財(cái)政集權(quán)下，地方額設(shè)驛站經(jīng)費(fèi)過(guò)少且并不穩(wěn)定。隨著明代白銀的貨幣化，國(guó)家財(cái)政也出現(xiàn)“統(tǒng)計(jì)銀兩化”的趨勢(shì)。這一變革使得國(guó)家財(cái)稅可預(yù)算、可統(tǒng)計(jì)，方便了國(guó)家對(duì)各省州縣財(cái)政的掌控；但是對(duì)于地方政府而言，則是更加不利。在“統(tǒng)計(jì)銀兩化”之前，所有驛傳夫役均需親當(dāng)，財(cái)政開(kāi)支由地方政府自行編制，不受中央管控；但在此之后，情況發(fā)生了顯著變化。一方面，全國(guó)賦役逐漸定額化，中央以法律形式規(guī)定了攤派的“非法性”；與此同時(shí)，明清財(cái)政也因此走上“原額主義”道路，財(cái)政體制出現(xiàn)僵化。另一方面，借助白銀的便利，中央對(duì)于州縣財(cái)政的掌控越發(fā)集中，且能隨時(shí)裁扣、調(diào)撥，導(dǎo)致州縣財(cái)政難以穩(wěn)定。清人曾謂“國(guó)家之所賴(lài)者，惟財(cái)賦；地方之所重者，惟差徭；下民之所望者，惟恩恤”（乾隆《三河縣志》卷5，《賦役志·驛站》，清乾隆二十五年刻本），生動(dòng)反映了當(dāng)時(shí)中央、地方和百姓三者在國(guó)家財(cái)賦分配中的地位和處境。從國(guó)家立場(chǎng)出發(fā)，中央主要集中于對(duì)全國(guó)財(cái)賦的高度集權(quán)與掌控。尤其是戰(zhàn)爭(zhēng)期間，國(guó)家的著眼點(diǎn)完全在于盡快匯集財(cái)政資源用于軍事，以期穩(wěn)定統(tǒng)治。裁撤地方存留銀是其中最為重要的手段，而這勢(shì)必導(dǎo)致地方州縣存留經(jīng)費(fèi)過(guò)少。州縣為維持地方行政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又不得不額外攤派，而所有的壓力最終只能轉(zhuǎn)嫁給百姓。在上述財(cái)政結(jié)構(gòu)體制下，百姓能否得到“恩恤”顯然要打上問(wèn)號(hào)。劉志偉教授認(rèn)為，清初通過(guò)編撰賦役全書(shū)和確立奏銷(xiāo)制度，建立了高度中央集權(quán)的財(cái)政體制，它導(dǎo)致的一個(gè)最直接的結(jié)果就是地方賦稅征收的失控（劉志偉：《略論清初稅收管理中央集權(quán)體制的形成》，載《貢賦體制與市場(chǎng)：明清社會(huì)經(jīng)濟(jì)史論稿》，中華書(shū)局2019年版，第190頁(yè)）。可以說(shuō)，正是中央財(cái)政的“集權(quán)”導(dǎo)致了州縣政府在財(cái)稅征收中的“分權(quán)”和“失控”。因此，隨著清中后期各類(lèi)大差、常差的源源不斷，以及驛務(wù)弛弊、苛索繁多等問(wèn)題的抬頭，“原額主義”財(cái)政下的清朝驛站運(yùn)轉(zhuǎn)再度回到明末境況，各類(lèi)差派更加層出不窮。