江小涓 白京羽：構建數(shù)據(jù)基礎制度體系的有力舉措

作者分別為中國行政管理學會會長、國家發(fā)展和改革委員會創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中心主任

習近平總書記指出：“數(shù)據(jù)基礎制度建設事關國家發(fā)展和安全大局，要維護國家數(shù)據(jù)安全，保護個人信息和商業(yè)秘密，促進數(shù)據(jù)高效流通使用、賦能實體經(jīng)濟，統(tǒng)籌推進數(shù)據(jù)產(chǎn)權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數(shù)據(jù)基礎制度體系�！苯�日印發(fā)的《中共中央國務院關于構建數(shù)據(jù)基礎制度  更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），明確了數(shù)據(jù)要素市場制度建設的基本框架、前進方向和工作重點，對于構建數(shù)據(jù)基礎制度、推進數(shù)據(jù)要素市場建設、更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用具有重要意義。

把數(shù)據(jù)作為繼土地、勞動力、資本、技術之后新的重要生產(chǎn)要素，是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。首先，數(shù)據(jù)的爆炸式增長和大規(guī)模流通應用，推動大數(shù)據(jù)中心、移動基站等基礎設施投資規(guī)模持續(xù)增長，激發(fā)電商、社交、娛樂等數(shù)字消費提質(zhì)增效，促進產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智能產(chǎn)業(yè)等數(shù)字生產(chǎn)提速放量，加快數(shù)字貿(mào)易發(fā)展，為穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟大盤、促進經(jīng)濟持續(xù)增長提供強勁動力。其次，數(shù)據(jù)要素的高效利用，能夠匯聚海量信息并進行智能匹配，克服資源配置中的信息壁壘，形成供需互促、產(chǎn)銷并進的良性互動，有利于用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源。再次，數(shù)據(jù)大規(guī)模流通應用，能夠產(chǎn)生常規(guī)條件下難以獲得的新信息、新能量，有利于促進顛覆性創(chuàng)新，催生出新技術新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)新模式。最后，與傳統(tǒng)生產(chǎn)要素不同，數(shù)據(jù)可以被多次復制共享，這決定了數(shù)據(jù)要素在市場化應用的同時也可以大量應用于公共服務的多個場景，提升公共服務的可及性、普惠性、均等化水平，促進經(jīng)濟發(fā)展成果普惠共享。

與傳統(tǒng)生產(chǎn)要素相比，數(shù)據(jù)要素具有產(chǎn)權復雜性、交易多元化、技術依賴性強等特征�！皵�(shù)據(jù)二十條”既把握數(shù)據(jù)同其他生產(chǎn)要素的共性，又把握數(shù)據(jù)要素的特性，提出了有針對性的措施。

處理好數(shù)據(jù)產(chǎn)權和使用權的關系。數(shù)據(jù)參與生產(chǎn)、交換、消費、分配，所有權是繞不開的問題。這主要是因為數(shù)據(jù)尤其是有價值的大數(shù)據(jù)，其產(chǎn)生過程往往伴隨著多個主體，導致確定數(shù)據(jù)產(chǎn)權的問題較為復雜。“數(shù)據(jù)二十條”并不回避數(shù)據(jù)要素的復雜產(chǎn)權問題，同時更強調(diào)使用權，提出“探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權結(jié)構性分置制度”，要求“根據(jù)數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)生成特征，分別界定數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利”，從而在總體框架上采用結(jié)構性分置，具體操作上采用分類分級確權授權使用，創(chuàng)造性提出建立數(shù)據(jù)資源持有權、數(shù)據(jù)加工使用權和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權“三權分置”的數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度框架，構建中國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度體系。這既符合社會認知基礎、數(shù)據(jù)要素特點、事物發(fā)展規(guī)律，也為今后繼續(xù)探索留下足夠空間。

處理好場內(nèi)交易和場外交易的關系。目前市場上的數(shù)據(jù)交易方式，既有數(shù)據(jù)交易所形式的場內(nèi)交易，也有企業(yè)與企業(yè)之間直接發(fā)生數(shù)據(jù)交互的場外交易。場內(nèi)交易一定程度上利于監(jiān)管，但需付出額外成本；場外交易雖靈活多樣，卻易出現(xiàn)違規(guī)行為。對此，“數(shù)據(jù)二十條”提出“完善和規(guī)范數(shù)據(jù)流通規(guī)則，構建促進使用和流通、場內(nèi)場外相結(jié)合的交易制度體系，規(guī)范引導場外交易，培育壯大場內(nèi)交易”，并在完善數(shù)據(jù)全流程合規(guī)與監(jiān)管規(guī)則體系、統(tǒng)籌構建規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場所、培育數(shù)據(jù)要素流通和交易服務生態(tài)等方面提出指導意見，為探索建立合規(guī)高效、場內(nèi)場外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度指明了前進方向，也有利于探索更優(yōu)的數(shù)據(jù)交易方式。

處理好數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)安全的關系。公共數(shù)據(jù)體量巨大、價值含量高，無論是社會治理還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都迫切需要使用公共數(shù)據(jù)�！皵�(shù)據(jù)二十條”對公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用作出規(guī)定，主基調(diào)是堅持開放共享，強調(diào)“推進實施公共數(shù)據(jù)確權授權機制”，鼓勵公共數(shù)據(jù)在保護個人隱私和確保公共安全的前提下，按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的要求，以模型、核驗等產(chǎn)品和服務等形式向社會提供，對不承載個人信息和不影響公共安全的公共數(shù)據(jù)，推動按用途加大供給使用范圍。也要看到，可以無條件開放的公共數(shù)據(jù)是有限的，大部分公共數(shù)據(jù)具有一定敏感性。在這方面，“數(shù)據(jù)二十條”要求“依法依規(guī)予以保密的公共數(shù)據(jù)不予開放，嚴格管控未依法依規(guī)公開的原始公共數(shù)據(jù)直接進入市場，保障公共數(shù)據(jù)供給使用的公共利益”。這些規(guī)定為在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，最大限度促進公共數(shù)據(jù)的高效利用和要素價值釋放提供了有力制度保障。

還要看到，數(shù)據(jù)的大規(guī)模流通應用對數(shù)據(jù)安全相關技術創(chuàng)新發(fā)展提出了更高要求。近年來，市場上已經(jīng)出現(xiàn)了一些維護數(shù)據(jù)安全的技術，如隱私保護計算和區(qū)塊鏈技術等，為解決數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)流通之間的矛盾提供了可能選項�！皵�(shù)據(jù)二十條”高度重視數(shù)據(jù)安全相關技術創(chuàng)新發(fā)展，鼓勵探索數(shù)據(jù)流通安全保障技術、標準、方案；支持開展數(shù)據(jù)流通相關安全技術研發(fā)和服務，促進不同場景下數(shù)據(jù)要素安全可信流通；提出以“揭榜掛帥”方式支持有條件的部門、行業(yè)加快突破數(shù)據(jù)可信流通、安全治理等關鍵技術。這對于實現(xiàn)以數(shù)據(jù)安全技術保障數(shù)據(jù)合理使用、以數(shù)據(jù)使用促進數(shù)據(jù)安全技術持續(xù)發(fā)展具有重要推動作用。

《 人民日報 》（ 2023年01月09日 09 版）